Федеративнi системи Роналд Л. Уаттс

федеративний устрій, федералізм, федерація, федералізація

images (9)Федеративнi системи

 

 

 

Роналд  Л. Уаттс

 

 

Змiст

 

Перелiк таблиць

Передмова  та резюме

Подяки

1. ВСТУП

 

1.1. Порiвняння федеративних систем

1.2. Коротка iсторiя федералiзму

1.3. Вiдновлення iнтересу до федералiзму у 90-х

1.4. Визначення термiнiв та принципи федералiзму

1.5. Федеративнi держави, конституцiї та органи управлiння

1.6. Проблеми побудови i функцiонування федеративних утворень

1.7. Критерiї вiдбору федерацiй  для цiлей даного дослiдження

 

2. ОГЛЯД ФЕДЕРАТИВНИХ МОДЕЛЕЙ ДЕРЖАВНОГО УСТРОЮ, ВКЛЮЧЕНИХ ДО ДАНОГО ДОСЛIДЖЕННЯ

2.1. Упорядкованi федеративнi системи розвинених держав

- Сполученi Штати Америки (1789 р.)

- Швейцарiя (1848 р.)

- Канада (1867 р.)

- Австралiя (1901 р.)

- Австрiя (1920 р.)

- Нiмеччина (1949 р.)

2.2. Вибранi моделi федеративного устрою багатомовних країн, що розвиваються

- Iндiя (1950 р.)

- Малайзiя (1963 р.)

2.3. Федеративнi системи, якi склалися нещодавно, та перебувають  у стадiї формування

- Бельгiя (1993 р.)

- Iспанiя (1978 р.)

2.4. Бiкомунальнi федерацiї, якi розпалися

- Чехословаччина (1920-1992 рр.)

- Пакистан (1947-1971 рр.)

 

3. РОЗПОДIЛ ВЛАДНИХ ФУНКЦIЙ В УМОВАХ ФЕДЕРАЦIЇ

 

Перелiк таблиць

 

 

 

Передмова  та резюме

 

Численнi спостерiгачi зазначають, що ми живемо в епоху змiни парадигми,  у самий розпал процесу послаблення державного суверенитету i поступового  переходу вiд свiту суверенних нацiй-держав до свiту iнтенсивних  мiждержавних зв’язкiв переважно федерального характеру. Справді,  на сьогоднiшiнiй день у свiтi iснує 24 країни з федеральним типом  державного устрою, у яких проживає понад 40% населення земної кулi,  що свiдчить про наявнiсть у таких держав певних фундаментальних  переваг. Характерною рисою нинiшнього сплеску популярностi федералiзму  у свiтi є величезна кiлькiсть форм його втiлення i регулярна поява  все нових i нових його iнновативних варiантiв.

Враховуючи це, на наш погляд, варто було б детально проаналiзувати  теорiю i практику функцiонування федеративних систем в цiлому  свiтi,   вiдзначивши позитивнi i негативнi висновки, що їх можна зробити  на пiдставi такого аналiзу.Метою цього дослiдження було проаналiзувати  найважливiшi риси сучасних федеративних систем задля поглиблення  розумiння того широкого спектру можливостей який вiдкривається при  використаннi федеративного принципу. Цю книжку створено на базi  переробленого 2-го видання роботи, що називалася “Comparing Federal  System” (Порiвняння федеративних систем), опублiкованої Iнститутом  мiждержавних зв’язкiв при унiверситетi Її Величностi (Queen’s University)  в 1999 роцi в Канадi.

Для цiлей даної роботи з метою порiвняння було вiдiбрано 12 сучасних  держав, побудованих на принципах федерацiї. Всi вони були роздiленi  на чотири категорiї: до першої належать розвиненi iндустрiальнi  країни Заходу : Сполученi Штати Америки (1789), Швейцарiя (1848) , Канада (1867), Австралiя (1901), Австрiя (1920) та Нiмеччина (1949) ; другу категорiю складають двi федерацiї з групи країн, що розвиваються,  якi попри всi  проблеми досягли значних успiхiв у iнтеграцiї свого  багатомовного, багатокультурного i багаторасового населення: Iндiя  (1950) та Малайзiя (1963). Третю категорiю представляють двi розвинутi  iндустрiальнi країни  федеративнi системи яких склалися нещодавно  i перебувають на стадiї становлення: Бельгiя (1993) та Iспанiя (1978). Саме в цих країнах федеративна iдея характеризується  iнновацiйними  пiдходами:  у сферi бiкомунальних структур (Бельгiя) i асиметричним  пiдходом у ставленнi до  Автономних Общин (Iспанiя). До четвертої  категорiї ми зарахували двi, на сьогоднiшнiй день уже не iснуючi,  бiкомунальнi федерацiї : Чехословаччину i Пакистан. На їхньому прикладi ми проаналiзуємо деякi види “патологiї” федеративного устрою.

У вступному роздiлi розглянуто низку загальних питань, включаючи  сферу застосування i обмеження порiвняльних дослiджень, iсторiю  iдей федералiзму, та причини пiдвищення уваги до них у 90-тi роки  нашого столiття , а також деякi концептуальнi питання, пов’язанi  iз  визначенням поняття “федералiзм”, та принципами побудови i функцiонування  федеративних систем.

У другому роздiлi подано короткий огляд 12 країн з федеративним  державним устроєм i визначено найважливiшi особливостi кожної з них. Третiй роздiл присвячено аналiзу того, як цiль збалансування єдностi  i розмаїття в рамках рiзних федеративних систем знаходить своє вiдображення  у системi розподiлу владних функцiй. Тут же розглянуто проблеми  вiдносин мiж законодавчою та виконавчою гiлками влади i варiанти  розподiлу повноважень i сфер компетенцiї  у рiзних федеративних  системах. Для iлюстрацiї у Додатку А наведено аналiз форм i схеми  розподiлу повноважень у рiзних федеративних системах. Роздiл 4 присвячено аналiзу розподiлу фiнансових ресурсiв у рамках   федеративних держав.  Це дуже важливий момент, оскiльки вiд вирiшення  цього питання залежить якою мiрою органи державної влади на кожному  рiвнi будуть здатнi виконувати покладенi на них згiдно з конституцiєю  законодавчi i виконавчi функцiї. Тут же наведено порiвняльний аналiз  розподiлу надходжень i витрат у рiзних країнах з федеративним державним  устроєм. Аналiз виявляє практичну неминучiсть iснування певних горизонтальних  та вертикальних дисбалансiв мiж  надходженнями i витратами та  необхiднiсть  запровадження мiжрiвневих фiнансових трансфертiв з метою їх коригування.  Iснують iстотнi вiдмiнностi здiйснення умовних i безумовних трансфертiв,  а також рiзнi схеми їх використання. Ще один важливий аспект, розглянутий  у цьому роздiлi, – це процеси та iнституцiї, якi застосовуються  для регулювання фiнансових умов та рiзнi їх форми.

Роздiл 5 присвячено процесам мiжрiвневої кооперацiї, якi застосовуються  у рiзних федеративних державах для забезпечення необхiдної гнучкостi  i  оперативностi реагування на змiни ситуацiї. У ньому розглянуто  також вiдноснi переваги кооперативного та конкурентного федералiзму  та їх застосування для забезпечення  демократичного контролю за  роботою органiв влади. Буде показано, що найсприятливiшим у тривалiй  перспективi є забезпечення атмосфери мiжрiвневої кооперацiї i спiльної компетенцiї.

Питанням симетрiї i асиметрiї у вiдносинах мiж базовими суб’єктами  федерацiї  присвячено Роздiл 6. Показано, що у цих вiдносинах слiд  розрiзняти полiтичну i конституцiйну асиметрiю,  наведено приклади  що  iлюструють кожну з них. У деяких федеративних утвореннях конституцiйна  асиметрiя, чи принаймнi її конституцiйнi “коренi” провокують тиск  з боку “обдiлених” суб’єктiв, спрямований на вiдновлення симетрiї.  Це свiдчить про те, що iснують певнi межi асиметрiї, поза якими  вона починає бути дисфункцiональною. Хай там як, але у великiй кiлькостi  федеративних держав затвердження певної  iстотної конституцiйної  асиметрiї забезпечує з одного боку  ефективний спосiб iнтеграцiї  iстотних вiдмiнностей iнтересiв,  i  водночас є причиною тиску за  автономiю серед суб’єктiв-складових. Важливою рисою сучасного свiту є членство багатьох федеративних  держав у бiльш широких федеративних утвореннях. У Роздiлi 7 розглянуто  важливу роль  багаторiвневих федеративних систем, яка з одного боку  є наслiдком змiщення наголосу у бiк надфедеративних структур, а  з iншого – спричинена пiдвищенням ролi мiсцевої влади.

У Роздiлi 8 зроблено спробу оцiнити ступiнь централiзацiї чи децентралiзацiї  для рiзних федеративних утворень. Показано, що визначенню вiдносного  рiвня децентралiзацiї чи автономiї заважають численнi концептуальнi  проблеми, наведено перелiк цих проблем. У Роздiлi 9 представлено порiвняння представницьких iнституцiй органiв  управлiння федерацiєю. Основну увагу придiлено вiдмiнностям iнституцiй,  побудованих на принципi роздiлення влади i тих,що грунтуються на принципi iнтеграцiї законодавчої i виконавчої влади шляхом  запровадження системи вiдповiдальних виконавчих органiв парламентського  типу. Згаданi вiдмiнностi безпосередньо впливають на характер мiжурядових  взаємовiдносин,  процеси вiдображення iнтересiв регiонiв у федеральнiй  полiтицi, характер полiтичних партiй, що є суб’єктами цих процесiв,  а також роль других палат у федеральних органах влади.

Характерною рисою федеративного державного устрою у бiльшостi країн  є верховенство конституцiї, як єдиного джерела для визначення меж  юрисдикцiї  федеральної та  провiнцiйної (регiональної) влади. У  Роздiлi 10 розглянуто низку питань, що стосуються статусу конституцiй  в рамках федерацiї, у тому числi їх ролi як основного закону країни;  впливу на процеси судочинства у державi i статус судових органiв;  процедури внесення поправок до конституцiї; ролi конституцiйних  хартiй про права людини та конституцiйних умов виходу зi складу федерацiї. Роздiл 11 присвячено проблемам “патологiї” федерацiй. У ньому розглянуто  основнi можливi джерела напруження в рамках федеративних утворень  та специфiчнi проблеми бiкомунальних федерацiй на прикладi Чехословаччини  та Пакистану. У цьому ж роздiлi проаналiзовано процеси та наслiдки  дезiнтеграцiї федерацiй . Вiдзначено, що у випадку розпаду федеративної  держави, незважаючи на всi запевнення сторiн про необхiднiсть збереження  колишнiх економiчних зв’язкiв, на практицi емоцiї, якi б’ють через  край, зазвичай призводять до того, що економiчнi зв’язки тривалий  час лишаються на рiвнi значно нижчому, анiж очiкувалося. У заключному роздiлi зроблено наголос на значення визнання суспiльством  базових цiнностей i процесiв, необхiдних для ефективного функцiонування  федеративних систем: точного дотримання численних правил i умовностей,  визнання верховенства  спiльних цiлей та завдань. Вiдзначається,  що федеративна iдея може бути реалiзована у конкретних умовах багатьма  рiзними способами. Наголошується на необхiдностi забезпечення поступових  прагматичних змiн для пристосування до навколишнiх умов . Показано,  що жорсткi й непохитнi федерацiї, неспроможнi запровадити iстотнi  змiни при змiнi навколишнiх умов, приреченi на розпад i дезiнтеграцiю.  I, нарештi, проаналiзовано зв’язок мiж цiнностями федералiзму i  лiберальною демократiєю.

Роналд Л. Уаттс червень 1999 року

 

Подяки

Я щиро вдячний Джону МакЛiну за неоцiненну допомогу у проведеннi  дослiджень, зокрема при пiдготовцi фiнансових даних для Додатку  А. Я  також вдячний Андрiєвi Паркiну, Петi Кандiдо, Мерi Кенедi  та Велорi Джiрас за їхню допомогу у пiдготовцi тексту.

Роналд Л. Уаттс червень 1999 року

 

РОЗДIЛ 1  Вступ

 

1.1. Порiвняння федеративних систем

 

Наприкiнцi столiття свiт опинився в умовах змiни парадигми,  послаблення  державного суверенитету i поступового переходу вiд свiту суверенних  нацiй-держав до свiту iнтенсивних мiждержавних зв’язкiв переважно  федерального характеру. На сьогоднiшнiй день у свiтi iснує 24 країни  з федеративним типом державного устрою, у яких проживає понад 40%  населення земної кулi, що свiдчить про наявнiсть у таких держав  певних фундаментальних переваг. Враховуючи це, на наш погляд, варто  було б детально проаналiзувати теорiю i практику функцiонування  федеративних систем в цiлому  свiтi,  вiдзначивши позитивнi i негативнi  висновки, що їх можна зробити на пiдставi такого аналiзу. Вiд самого початку слiд зазначити, що порiвняння федеративних систем  вимагає певних застережень. Не iснує єдиної “чистої” моделi федеративного  устрою, яку можна було б застосувати у будь-якiй точцi планети.

Радше базовий принцип використання для певних цiлей  загальних норм,  а для iнших -регiональних норм  в рамках єдиної полiтичної системи  у такий спосiб, що анi першi, анi другi не пiдпорядкованi однi одним,  може бути застосований у рiзний спосiб  до рiзних обставин. Федерацiї  вiдрiзнялися i продовжують вiдрiзнятися одна вiд одної за багатьма  параметрами: за характером i значенням базових економiчних та соцiальних  вiдмiнностей; за кiлькiстю складових частин та ступенем симетрiї чи асиметрiї стосовно розмiрiв, ресурсiв та конституцiйного  статусу; за способом розподiлу законодавчої та  виконавчої влади  i фiнансових структур; за розподiлом податкових  ресурсiв i прав  розпоряджатися податковими надходженнями; за характером iнституцiй  федеральної влади та рiвнем впливу регiонiв на формування федеральної  полiтики; за процедурами розв’язання конфлiктiв та схемою органiзацiї  взаємодiї мiж взаємозалежними органами влади; за процедурами формальних  та неформальних перетворень i змiн.

Таким чином неможливо просто “взяти модель з полицi”. Навiть у тих  країнах, де дiють близькi за характером iнституцiї, через рiзнi  обставини вони можуть функцiонувати по-рiзному. Класичною iлюстрацiєю  цього твердження є застосування аналогiчних формальних процедур  внесення поправок до конституцiї у Швейцарiї та Австралiї. В обох  країнах ратифiкацiя конституцiйних поправок здiйснюється шляхом  референдуму, при чому для затвердження поправки необхiдна “подвiйна”  бiльшiсть, тобто не просто бiльшiсть населення федерацiї, а  й бiльшiсть  у бiльшостi суб’єктiв федерацiї. У Швейцарiї з 1891 року цим вимогам  задовольнили 110 поправок (понад двi третини з числа запропонованих  парламентом i винесених на референдум), тодi як у Австралiї з 1901  року з 42 спроб лише 8 були успiшними.

Доки зазначенi застереження будуть враховуватися, порiвняльний аналiз  матиме реальну цiннiсть. I справдi, чимало проблем, з якими ми стикаємося  у Канадi, характернi майже для всiх країн з федеративним типом державного  устрою. Порiвняння можуть стати нам у пригодi у рiзний спосiб. Вони  можуть допомогти нам розпiзнати варiанти розв’язку, на якi ми самi  могли б не звернути уваги. Вони можуть допомогти нам краще передбачити  наслiдки окремих заходiв, що активно пропагандуються їх iнiцiаторами.  Пiдкреслюючи спiльнi риси i вiдмiнностi, такi порiвняння можуть  привернути увагу до певних особливостей органiзацiї нашої держави,  якi ми, можливо, часом  недооцiнюємо. Бiльше того, з порiвняння  можна зробити як позитивнi, так i негативнi висновки; ми зможемо  навчатися не лише з успiхiв, але й з невдач iнших федеративних держав,  аналiзуючи механiзми й процеси, якi вони застосовували щоб вирiшити свої проблеми.

 

1.2. Коротка iсторiя федералiзму

Хоч часто  першою сучасною федерацiєю вважають Сполученi Штати,  якi прийняли федеративну конституцiю у 1787 роцi, iсторiя федералiзму  є набагато старшою.

Першу в iсторiї задокументовану федеративну систему було впроваджено  в життя  древньоiзраїльськими  племенами понад 3200 рокiв тому 1.  Приблизно такий самий вiк мали конфедерацiї бедуїнських племен  Африки та iндiанських племен Пiвнiчної Америки.  Першi лiги давньогрецьких  мiст-держав на територiї сучасної Грецiї та  Малої Азiї створювалися  на засадах розвитку демократичного суспiльства, сприяння торгiвлi  та створення системи спiльної безпеки 2. Римська республiка представляла  собою асиметричну структуру, де Рим був центром федеральної влади,  а слабшi мiста приєднувалися до нього як федеральнi партнери 3.

У середнi вiки на територiї сучасної пiвночi Iталiї та  Нiмеччини  iснували незалежнi самокерованi мiста, а  у Швейцарiї – кантони,  об’єднанi у вiльнi конфедерацiї  для цiлей торгiвлi та оборони.  Швейцарська конфедерацiя, створена у 1291 роцi проiснувала з деякими  перервами до 1847 року. Наприкiнцi XVI столiття пiд час повстання  проти Iспанiї було створено незалежну конфедерацiю об’єднаних провiнцiй  Нiдерландiв. I швейцарська i голандська конфедерацiї зазнали впливу  Реформацiї, яка спричинила загострення внутрiшнiх вiдмiнностей.

У цей же час з’явилася i  перша письмова теоретична робота на тему   федеративних вiдносин “Politica Metodice Digesta” Алтузiя. Пiзнiше  цю  тему було розвинуто у роботах нiмецьких теоретикiв, якi намагалися  обгрунтувати вiдновлення i  модернiзацiю Священної римської iмперiї.  Деякi з британських колонiй у Пiвнiчнiй Америцi, особливо у Новiй  Англiї були побудованi на федеративних засадах, пiдгрунтям яких  стали постулати Реформованого Протестантизму.

Пiсля Революцiї в Америцi новi незалежнi штати у 1781 роцi об’єдналися  у конфедерацiю. Вона мала певнi недолiки, якi спричинили пiдписання  у 1787 роцi Фiладельфiйської конвенцiї, а у  1789 трансформацiю  у першу в свiтi федерацiю сучасного типу. Конфедерацiю у Швейцарiї  пiсля короткої громадянської вiйни у 1848 роцi було трансформовано  у федерацiю.Третьою конфедерацiєю сучасного типу стала у 1867 роцi  Канада. У 1871 роцi Пiвнiчнонiмецька конфедерацiя, створена у 1867,  поширила свої володiння на держави пiвденної Нiмеччини. У 1901  роцi повноцiнною федерацiєю стала Австралiя. Крiм того, наприкiнцi  XIX , на початку XX столiття декiлька республiк Латинської Америки  утворили федеративнi структури на зразок Сполучених Штатiв.

Друга половина ХХ столiття ознаменувалася швидким зростанням кiлькостi  федерацiй та iнших федеративних форм об’єднання багатоетнiчних суспiльств  у колишнiх колонiях, а також  у Європi. Новi федерацiї i квазi-федерацiї  (не всi з яких виявилися життєздатними) було створено в Азiї: Iндокитай  (1945), Бiрма (1948), Iндонезiя  (1949), Iндiя (1950), Пакистан  (1956), Малайя (1948 та 1957), а пiзнiше Малайзiя (1963); на Середньому  Сходi: Об’єднанi Арабськi Емiрати (1971); В Африцi: Лiвiя (1951)  Ефiопiя (1952), Родезiя та Ньясаленд (1953), Нiгерiя (1954), Малi  (1959), Конго (1960), Камерун (1961) та Коморо (1978); у країнах  Карибського басейну: Вест-Iндiя (1958). Серед новостворених та вiдновлених   федерацiй  Європи можна назвати Австрiю (1945), Югославiю (1946) , Нiмеччину (1949) та Чехословаччину (1970). У Пiвденнiй Америцi  Бразилiя (1946), Венесуела (1947) та Аргентина (1949) також прийняли  новi конституцiї федеративного типу. Починаючи з 1960 i до кiнця 80-х поступово ставало дедалi очевиднiшим,  що федеративний устрiй не є панацеєю вiд усiх проблем, як це собi  уявляли деякi полiтики. Чимало повоєнних федеративних експериментiв  зiткнулися з серйозними проблемами i були тимчасово або й остаточно  припиненi. Цi експерименти засвiдчили, що за певних умов iснують   межi придатностi федеративних та iнших часткових рiшень федеративного  типу навiть, якщо цi рiшення приймаються з найкращими намiрами. Попри весь негативний досвiд, у 90-х роках спостерiгалося вiдновлення  iнтересу до федеративних iдей. Бельгiя, Пiвденна Африка та Iспанiя  зробили низку рiшучих крокiв  у напрямку створення нових, часто  iнновацiйних федеративних та  квазi-федеративних форм (У 1993 роцi  конституцiю Бельгiї було остаточно переведено на принципи федерацiї;  Пiвденна Африка в 1996 роцi затвердила з поправками тимчасову конституцiю  1994 року, що являла собою певний гiбрид з ознаками як федеративного,  так i унiтарного устрою; Iспанiя внаслiдок дiї конституцiї 1978  року de-facto стала федерацiєю, проте de jure цей статус нiяк не  затверджено.) В Iталiї також спостерiгаються тенденцiї до утворення  державної системи федеративного типу. У Великобританiї новий, бiльш  автономний статус одержали Шотландiя, Уельс та Iрландiя. Тенденцiї  до пiдвищення iнтеграцiї, що спостерiгаються у рамках  Європейського  Союзу, також сприяли пiдвищенню iнтересу до федеративних iдей. Полiтичнi  лiдери, iнтелектуальна елiта i навiть деякi журналiсти дедалi частiше  звертають свiй погляд  у бiк  федеративних систем, як вiльної i  позитивної форми полiтичної органiзацiї суспiльства.

 

1.3. Своєчаснiсть федералiзму в 90-х роках

 

Федералiзм – це не застарiла столiтньої давностi форма державного  устрою, абсолютно непридатна в сучасних умовах.  Фактично в останнi  десятилiття саме концепцiю нацiї-держави, розроблену ще в XVII столiттi,  люди дедалi бiльше починають вважати застарiлою. Спостерiгачi вiдзначають,  що ми опинилися в епiцентрi змiни парадигми, яка має привести нас  вiд свiту суверенних нацiй-держав у свiт обмеженого державного суверенiтету  i розвитку мiждержавних зв’язкiв переважно федеративного характеру.  Серед 180 полiтично суверенних держав, якi iснують на планетi на  сьогоднiшнiй день, 24 мають федеративний державний устрiй (є федерацiями) ; в них проживає близько 2 млрд осiб, тобто 40% населення Землi. До складу цих федеративних утворень входять  приблизно 480 суб’єктiв-складових. Окрiм класичних федерацiй виникають  новi варiанти застосування федеративної iдеї. Одним з багатьох таких  прикладiв є Європейський союз, в рамках якого окремi федерацiї,  союзи, та унiтарнi держави за їх виразом “склали разом свої суверенiтети”  у своєрiдну гiбридну структуру, що поєднує елементи федерацiї i конфедерацiї. Є чимало причин якi сприяють посиленню мiжнародної тенденцiї до  об’єднання суверенiтетiв  держав у рiзноманiтнi  федеративнi структури.  По-перше, сучасний рiвень розвитку транспорту, соцiальних комунiкацiй,  технологiй та органiзацiї виробництва створює тиск одночасно у  двох рiзних напрямах:  у бiк великих полiтичних органiзацiй i, навпаки,  у бiк дрiбних. Тиск у бiк великих полiтичних утворень спричинений  цiлями, що у наш час характернi для бiльшостi захiдних i не лише  захiдних суспiльств -  прагненням до прогресу, до пiдвищення рiвня  життя, соцiальної справедливостi, та впливу на свiтовiй аренi. Крiм  того дедалi бiльше людей  усвiдомлюють той факт, що в епоху, коли  сучаснi технологiї роблять можливим як стрiмкий масовий прогрес,  так i раптове масове руйнування, посилюється взаємозалежнiсть мiж  рiзними державами в цiлому свiтi. Прагнення до невеликих самокерованих  полiтичних структур спричинене бажанням пiдвищити вiдповiдальнiсть  уряду перед кожним окремим громадянином i вiдобразити на державному  рiвнi фундаментальнi груповi особливостi: лiнгвiстичнi, культурнi,  та релiгiйнi, а також зв’язки, iсторичнi традицiї та соцiальну  практику – всi тi складовi, що служать базою для почуття приналежностi  до певної громади та самоiдентифiкацiї iндивiда . Враховуючи дуалiстичний  характер прагнень i бажань людей в цiлому свiтi, вони дедалi частiше   схиляються до однiєї з форм федеративного устрою, якi дозволяють  поєднати функцiї загальнодержавного управлiння в окремих заздалегiдь  визначених сферах полiтичного життя i автономiю дiй урядiв суб’єктiв-складових  спрямованих на вiдображення i пiдтримку регiональних особливостей.  Така форма державного устрою дає змогу максимально точно вiдобразити  багатонацiональнi реалiї сучасного свiту.   Другою причиною зростання популярностi федеративних iдей є той факт,  що  дедалi глибша глобалiзацiя свiтової економiки сама по собi  вивiльняє потужнi економiчнi i полiтичнi сили, котрi сприяють пiдвищенню  тиску  як у бiк iнтернацiоналiзму, так i у бiк мiсцевого iзоляцiонiзму  у порiвняннi з традицiйною нацiєю-державою. Глобальнi комунiкацiї  i глобальний характер  споживання викликають бажання людей навiть  у найменших i найвiддаленiших  селах по всiй земнiй кулi одержати  доступ до глобального ринку товарiв та послуг. В результатi урядам  нацiй-держав доводиться стикатися з фактом, що їх громадяни  прагнуть  бути одночасно  глобальними споживачами i мiсцевими  громадянами.  Том Курчене (Tom Courchene) назвав цю тенденцiю “глокалiзацiєю”  (glocalization). Таким чином, нацiя-держава виявляється  затiсною  i  одночасно завеликою, щоб задовольнити всi бажання своїх громадян.  У зв’язку з розвитком свiтової ринкової економiки “старомодна”  модель нацiї-держави бiльше не спроможна  забезпечити своїм громадянам  цiлу низку цiнних переваг, таких як рiвень життя чи гарантiї зайнятостi.  Самодостатнiсть нацiї-держави, яка сприймається  бiльшiстю людей  як недосяжний iдеал, у поєднаннi з номiнальним суверенiтетом виглядає  далеко не так привабливо, якщо усвiдомити, що в дiйсностi це означає  обмеження контролю людей за рiшеннями, якi iстотно впливають на  їхнє життя. Водночас, нацiя-держава виявляється надто вiддаленою  вiд окремого громадянина, щоб забезпечити вiдчуття прямого демократичного  контролю i чiтке реагування на специфiчнi потреби i прагнення людей.  У цьому контекстi саме федеративний устрiй  з його рiзними взаємодiючими  рiвнями державного управлiння як раз i може забезпечити необхiдний  баланс глобальних та локальних прагнень громадян. По-третє, поширення ринково-орiєнтованої економiки створює сприятливi соцiо-економiчнi умови для змiцнення позицiй федеративних iдей. Серед них:  поширення зв’язкiв контрактного типу; визнання децентралiзованого  характеру ринково-орiєнтованої економiки; усвiдомлення своєї самодостатностi  пiдприємцями i своїх прав споживачами; розвиток ринкiв  на основi:   рiзноманiтностi, диверсифiкацiї, свободи перемiщення людей мiж  рiзними державно-територiальними утвореннями, спiльної компетенцiї  та кооперацiї; усвiдомлення того факту, що люди не обов’язково повиннi  бути схожими один на одного  аби бути корисними один одному.   По-четверте, змiни в технологiї призвели до формування нових, бiльш  федеративних за характером моделей органiзацiї виробництва з децентралiзованою  ”горизонтальною” iєрархiєю, з участю децентралiзованих iнтерактивних  мереж. Це, в свою чергу, сприяє змiщенню симпатiй людей у бiк децентралiзованої  полiтичної органiзацiї суспiльства. По-п’яте, дедалi бiльшi симпатiї громадськостi, особливо в країнах  Європи,  завойовує принцип “доповнюваностi” (subsidiarity), згiдно  з яким “вищому” рiвневi влади повиннi передаватися лише тi функцiї,  якi не можуть бути належним чином реалiзованi органами влади “нижчого”  рiвня. Ця концепцiя створює чимало проблем, її важко передати мовою  законодавчих актiв, вона має строго iєрархiчний характер, а це означає,  що вирiшення питань, пов’язаних iз розподiлом функцiй мiж рiвнями  влади є прерогативою “вищого” ешелону влади. Хай там як, але децентралiстична  вiра у принцип доповнюваностi може стати джерелом пiдвищення iнтересу  широких верств населення до iдеї “федеративного устрою з орiєнтацiєю  на громадянина”. Ще одним чинником є очевидна життєздатнiсть класичних федерацiй  в умовах швидких суспiльних змiн. Конституцiї Сполучених Штатiв  (1789), Швейцарiї (1848), Канади (1867) та Австралiї (1901) на сьогоднiшнiй  день є одними з найдавнiших у свiтi. Попри всi проблеми, з якими  їм довелося зiткнутися впродовж останнiх тридцяти рокiв, цi чотири  федеративних системи, а також  ще одна новостворена федерацiя –  Нiмеччина, довели свою гнучкiсть i вмiння пристосовуватися до змiни  зовнiшнiх умов. Всi вони посiдають верхнi рядки у свiтовому рейтингу  найбiльш привабливих для життя країн.

Всi зазначенi причини сприяють тому, що на сьогоднiшнiй день федеративнi  iдеї в цiлому свiтi є популярнiшими, анiж будь-коли в iсторiї людства.  Звiдси випливає, що жителям Канади слiд бути дуже обережними перш  нiж вiдмовлятися вiд численних переваг, якi мешканцi всього свiту  вбачають у федеративних рiшеннях. Характерною особливiстю нинiшньої всесвiтньої популярностi федералiзму   є те, що у рiзних куточках свiту  федеративна iдея втiлена у великiй  кiлькостi рiзноманiтних форм. Ступiнь централiзацiї чи децентралiзацiї  , так само як органiзацiя фiнансових вiдносин, характер федеральних  законодавчих та виконавчих органiв влади , iнституцiйних структур  для забезпечення мiжрiвневих зв’язкiв i розв’язання внутрiшнiх конфлiктiв,  процедури внесення поправок у конституцiю у рiзних державах мають  iстотнi вiдмiнностi. Серед  нововведень та iнновацiй, внесених останнiм  часом, iнтерес викликають дедалi зростаюча кiлькiсть прикладiв асиметричних  вiдносин мiж суб’єктами-складовими i федеральними та наддержавними  структурами. Характернi приклади дає практика державотворення у  Бельгiї, Малайзiї, Росiї, Iспанiї, а пiсля ратифiкацiї Маастрiхтських  угод – Європейського Союзу. Ще одна сучасна тенденцiя – це участь  федерацiй як колективних членiв у федерацiях вищого порядку або  наднацiональних органiзацiях.  Прикладом тому є вiдносини Нiмеччини,  Бельгiї та Австрiї з Європейським Союзом 5. Варто також зазначити,  що троє з членiв Пiвнiчноамериканської угоди з вiльної торгiвлi  (North Athlantic Free Trade Agreement (NAFTA)) – Канада, Сполученi  Штати i Мексика є федерацiями. Таким чином, можна твердити про появу  тенденцiї до утворення три- i навiть чотири-рiвневих федеративних  органiзацiй (на вiдмiну вiд класичних дворiвневих) для узгодження  наднацiональних, нацiональних, регiональних та мiсцевих iмпульсiв  i максимально повного забезпечення потреб громадян.

1.4. Визначення термiнiв i принципи федералiзму

 

Довкола визначення поняття “федералiзм” точаться невпиннi дебати  мiж представниками рiзних наукових шкiл. Щоб внести яснiсть у це  питання ми розглянемо три термiни “федералiзм”, “федеративна полiтична  система” та “федерацiя”. Термiн “федералiзм” має не описовий,  а  нормативний характер i застосовується для визначення багаторiвневого  державного управлiння, що поєднує елементи спiльного загального  управлiння i регiонального самоуправлiння. В основi цього поняття  лежить визнання цiнностi i доцiльностi поєднання єдностi i розмаїття,  взаємного пристосування, збереження i розбудови виразно вiдмiнних  людських  спiльнот  в рамках  єдиного полiтичного об’єднання. Основною  рисою федералiзму, як нормативного принципу, є одночасне збереження  i єдностi, i децентралiзацiї. Термiни ” федеративна полiтична система”  i “федерацiя” мають описовий  характер i стосуються окремих форм полiтичної органiзацiї суспiльства.  Термiн “федеративна полiтична система” стосується широкої категорiї  полiтичних систем, у яких, на вiдмiну вiд унiтарних, для котрих  характерна наявнiсть єдиного джерела влади, дiють два (або й бiльше)  рiвнiв державного управлiння i у такий спосiб забезпечується поєднання  елементiв загальнодержавного управлiння, яке здiйснюється через  спiльнi iнституцiї  i регiонального самоуправлiння за допомогою  урядiв суб’єктiв-складових. Цей мiсткий термiн об’єднує весь спектр  специфiчних не-унiтарних форм вiд “квазi-федерацiй” та “федерацiй”  до “конфедерацiй” та iнших утворень. Денiел Елазар (Daniel Elazar)  пропонує таку класифiкацiю специфiчних полiтичних форм: союзи (unions)  , конституцiйно децентралiзованi союзи (constitutionally decentralized  unions), федерацiї (federations), конфедерацiї (confederations),  федеративнi об’єднання (federacies), асоцiйованi територiї (associated  statehood), кондомiнiуми (condominiums), лiги (leagues) та спiльнi  функцiональнi органiзацiї (joint functional authorities) 6 (Визначення  цих термiнiв див. у (Табл.1). У таблицях 2 -6 наведено приклади  сучасних федеративних форм 7. Крiм того, деякi полiтичнi системи,  що “випадають” iз запропонованої класифiкацiї федеративних систем,  можуть мiстити деякi федеративнi елементи, оскiльки полiтичнi лiдери  та “батьки нацiї”- люди  прагматичнi, i у своїх пошуках дiєспроможних  форм полiтичної органiзацiї  країни  мало цiкавляться питаннями  збереження  чистоти теорiї. Завдяки цьому з’являються на свiт гiбриднi  утворення на зразок Європейського Союзу, що у первiсному виглядi  представляв собою чисто конфедеративну систему, але в останнi роки  поступово “дрейфує” у бiк федерацiї, набуваючи дедалi бiльше ознак  цiєї полiтичної форми.

В рамках поняття “федеративнi полiтичнi системи” федерацiї представляють  лише  окремий випадок – таку систему полiтичної органiзацiї в рамках  якої  федеральнi органи державного  управлiння та органи управлiння  суб’єктiв-складових федерацiї згiдно з конституцiєю не пiдпорядковуються  однi одним. Кожен рiвень державної влади має власнi сувереннi права,  визначенi конституцiєю; кожен має повноваження взаємодiяти безпосередньо  з громадянами країни i виконувати свої власнi законодавчi, виконавчi  та податковi функцiї; кожен обирається безпосередньо громадянами  на виборах. У табл.2 представлено 24 сучаснi федерацiї за винятком  хорватсько-мусульманської федеративної республiки Боснiя, яка перебуває  поки що на ембрiональнiй стадiї розвитку. Всi федерацiї, як специфiчна форма федеральних полiтичних систем,   мають такi спiльнi структурнi характеристики:  * два рiвнi державного управлiння, кожен з яких дiє безпосередньо  на громадян країни; * формальний, згiдно з конституцiєю, розподiл законодавчої та виконавчої  влади, а також джерел надходжень мiж обома рiвнями державного управлiння,  забезпечуючи у такий спосiб певнi сфери реальної автономiї для  кожного з рiвнiв. * забезпечення визначеного представництва специфiчних регiональних  iнтересiв у федеральних полiтичних iнституцiях, що зазвичай забезпечується запровадженням особливої форми другої палати у федеральному парламентi. * верховний статус конституцiї, поправки до якої не можуть бути  внесенi в односторонньому порядку. Для їх внесення необхiдна згода  переважної бiльшостi суб’єктiв федерацiї. * наявнiсть третейських органiв (у формi суду чи референдуму) для  розв’язання конфлiктiв мiж органами державної влади; * наявнiсть процесiв та iнституцiй для сприяння мiжрiвневому спiвробiтництву  у тих сферах, де компетенцiї рiзних рiвнiв влади є спiльними або  перекриваються. До цього слiд додати кiлька важливих зауважень. По-перше конституцiйна  форма i оперативна реальнiсть часто iстотно рiзняться  мiж собою.  У багатьох полiтичних системах полiтична практика призвела до трансформацiї  способу функцiонування конституцiї. Наприклад, у Канадi та в Iндiї  первiсний варiант конституцiї мав квазi-федеральний характер i передбачав  наявнiсть деяких центральних владних структур з правом втручання  у сфери, закрiпленi за урядами суб’єктiв-складових, бiльш типових  для унiтарних систем. Але у Канадi цi структури не використовувалися  i були згодом скасованi; в Iндiї вони хоча й досi використовуються,  але їх вплив iстотно обмежено. Таким чином, в обох випадках оперативна  реальнiсть виявилася ближчою до повноцiнної федерацiї, анiж передбачалося  конституцiєю. Iншi  приклади впливу оперативної практики можна   спостерiгати у Швейцарiї, Росiї, та Бельгiї. Отож, для розумiння  федеративних систем взагалi i федерацiй зокрема необхiдно вивчати  як  конституцiйнiй устрiй та закони, так i  полiтичнi реалiї, а  також схему їх  взаємодiї.

 

Таблиця 1: Спектр федеративних полiтичних систем

Союзи  Тип державного устрою, органiзований таким чином, що  суб’єкти-складовi  забезпечують свою вiдносну автономiю передусiм або виключно через  спiльнi центральнi органи управлiння, а не через дуалiстичнi структури.  Прикладом таких полiтичних систем є Нова Зеландiя та Лiван. До  прийняття федеративної конституцiї у 1993 роцi до цiєї категорiї  федеративних систем належала також Бельгiя (у той час депутати центрального  законодавчого органу  мали подвiйний мандат i представляли одночасно  загальнодержавнi та регiональнi або мiсцевi iнтереси).
Конституцiйно децентралiзованi союзи  Зазвичай унiтарнi за формою державнi утворення, вся повнота влади  в яких належить центральним органам, проте передбачено наявнiсть  захищених конституцiєю субнацiональних органiв державного управлiння,  що користуються певною функцiональною автономiєю. Приклади див. в табл. 5
Федерацiї   Мiшаний тип державного устрою, в рамках якого поєднуються сильнi   суб’єкти-складовi (суб’єкти федерацiї) i сильна центральна влада.  Кожен рiвень державної влади має власнi сфери впливу, визначенi  народом через конституцiю; кожен рiвень уповноважений взаємодiяти  безпосередньо з громадянами i виконувати законодавчi, адмiнiстративнi  та податковi функцiї. Кожен рiвень влади обирається безпосередньо  громадянами. На сьогоднiшнiй день у свiтi налiчується 24 країни,  державний устрiй яких задовольняє базовим критерiям федерацiї,  хоча у деяких випадках, наприклад Пiвденна Африка та Iспанiя, термiн  “федерацiя” у конституцiї не вживається. Приклади  Див. у табл.2
Конфедерацiї  Такi федеративнi системи утворюються тодi, коли кiлька ранiше незалежних  держав об’єднуються разом утворюють  спiльнi органи державного управлiння  з  певними обмеженими i заздалегiдь визначеними функцiями (представництво  у закордонних справах, оборона чи економiчне спiвробiтництво), проте  спiльнi структури залежать вiд органiв влади суб’єктiв-складових,  оскiльки складаються з делегатiв вiд цих органiв влади i у такий  спосiб мають лише непряму електоральну i податкову базу. Iсторичними  прикладами можуть служити Швейцарiя у бiльшу частину перiоду з 1291  до 1847 рiк та Сполученi Штати з 1776 по 1789 рiк. У наш час бiльшiсть  рис конфедерацiї має Європейський Союз, хоча останнiм часом вiн  набуває дедалi бiльше ознак, характерних для федерацiї. Iншi приклади  див. в табл. 3.
Федеральнi об’єднання   Така схема органiзацiї коли великий суб’єкт пов’язаний iз меншим або меншими, проте  меншi суб’єкти-складовi зберiгають значною мiрою свою автономiю  i вiдiграють мiнiмальну роль в державному управлiннi великого суб’єкта;  Такi державнi об’єднання можуть бути розпущенi лише за спiльною  згодою. Прикладом можуть служити вiдносини США з Пуерто-Рiко та  штату Кашмiр з Iндiєю. Iншi приклади див. у табл. 4
Асоцiйованi територiї  Цi утворення схожi на федеративнi об’єднання, проте можуть бути  розпущенi за iнiцiативою однiєї зi сторiн на умовах , визначених  у конституцiйному документi чи угодi. Прикладом такого об’єднання  є вiдносини мiж Новою Зеландiєю та островами Кука. Iншi приклади див. у табл.4
Кондомiнiуми  Полiтичнi утворення, що функцiонують пiд спiльним  управлiнням  двох або бiльше строннiх держав. При цьому мешканцi кондомiнiума  мають iстотнi права самоуправлiння. Прикладом може служити республiка  Андорра, яка з 1278 до 1993 року перебувала пiд спiльним протекторатом  Францiї та Iспанiї
Лiги   Це об’єднання полiтично незалежних держав, створенi  для спецiальних  цiлей; цi утворення функцiонують пiд управлiнням не уряду, а спiльного  секретарiату. Учасники таких об’єднань можуть вийти з них в односторонньому  порядку. Приклади див. у табл. 6
Спiльнi функцiональнi органiзацiї  Цю групу  утворюють агенцiї, створенi кiлькома країнами для спiльного  вирiшення окремих задач. Прикладами можуть служити Пiвнiчноатлантична  органiзацiя з питань вилову риби (North Atlantic Fisheries Organization  (NAFO)), Мiжнародне агенство з атомної енергiї (International Atomic  Energy Agency (IAEA або МАГАТЕ)), Мiжнародна органiзацiя працi (International  Labour Organization (ILO або МОП). Такi  мiжнароднi органiзацiї  можуть створюватися спiльно кiлькома суб’єктами субнацiонального  рiвня, наприклад, Мiжрегiональне об’єднання з метою сприяння економiчному  розвитку,створене в 1978 роцi  до складу якого увiйшли чотири iталiйських  регiони, чотири австрiйських федеральних  землi, двi югославськi  республiки та одна федеральна земля Федеративної Республiки Нiмеччини.  Або мiжнародне об’єднання Regio Basiliensis, створене з метою спiльного  розвитку регiона  Базель, до якого увiйшли Швейцарiя, Нiмеччина та Францiя .
Гiбриднi утворення  Деякi федеративнi  системи поєднують у собi риси рiзних типiв полiтичних  систем. Тi з них , конституцiї та полiтична практика яких мають  бiльшiсть ознак федерацiї, але передбачають наявнiсть центральних  владних структур з правом скасування рiшень органiв влади  суб’єктiв-складових,  що є бiльш типовим для унiтарних систем, можна назвати квазi-федерацiями.  Прикладами таких утворень можуть служити Канада, яка з моменту  свого заснування у 1867 роцi фактично була федерацiєю, але поєднувала  також деякi елементи, характернi для унiтарних систем, котрi  у  другiй половинi ХХ столiття було скасовано; Iндiя, Пакистан та Малайзiя,  що мають бiльшiсть ознак федерацiї, але їх конституцiї передбачають  створення центральних органiв влади з правом скасування рiшень суб’єктiв-складов их на випадок надзвичайних ситуацiй. Останнiм часом – Пiвденна Африка  (1996), що має бiльшiсть ознак федерацiї,  зберiгає i деякi унiтарнi  риси. З iншого боку, Нiмеччина має всi ознаки федерацiї, але мiстить  також конфедеративний елемент -Бундесрат, другу палату парламенту,  яка складається з делегатiв вiд урядiв федеральних земель. Гiбридом,  що поєднує бiльшiсть елементiв конфедерацiї з елементами федерацiї  є Європейський Союз пiсля прийняття Маастрiхтських угод. Гiбриди  виникають тому, що державнi дiячi  бiльше зацiкавленi у прагматичних  полiтичних рiшеннях анiж у чистотi теорiї.

 

Табл.2 Сучаснi федерацiї (у тому числi квазi-федерацiї *)

 

Назва (суб’єкти-складовi)
Республiка Аргентина (22 провiнцiї + 1 нацiональна територiя +  1 федеральний округ)
Австралiйський Союз (6 штатiв + 1 територiя + 1столична територiя  + 7 адмiнiстративних територiй)
Бельгiя (3 регiони + 3 культурнi общини)
Бразилiя (26 штатiв + 1 федеральний столичний округ)
Канада (10 провiнцiй + 3 територiї + органiзацта iсламська республiка Коморо (4 острови)
Ефiопiя (9 штатiв + 1 метрополiя)
Федеративна республiка Нiмеччина (16 федеральних земель)
Республiка Iндiя (25 штатiв + 7 союзних територiй)
Малайзiя (13 штатiв)
Сполученi штати Мексики (31 штат + 1 федеральний округ)
Об’єднанi штати Мiкронезiї (4 штати)
Федеративна республiка Нiгерiя (36 штатiв + 1 федеральна столична територiя)
Iсламська республiка Пакистан (4 провiнцiї + 6 племенних територiй  + 1 федеральна столична територiя)
Росiйська Федерацiя ( 89 республiк та рiзнi категорiї регiонiв)
Сент-Кiтс та Невiс (2 острови)
Пiвденна Африка (9 провiнцiй )**
Iспанiя (17 автономних общин)**
Швейцарська конфедерацiя (26 кантонiв)
Об’єднанi Арабськi Емiрати (7 емiратiв)
Сполученi Штати Америки (50 штатiв + 2 федеральних  територiї +  3 територiї з мiсцевим самоврядуванням + 3 вiльно-приєднаних територiї  + 130 залежних iндiанських резервацiй)
Республiка Венесуела (20 штатiв + 2 територiї +1 федеральний округ  + 2 федеральних залежних територiї + 72 острови)
Федеративна республiка Югославiя (2 республiки)

*Визначення та приклади квазi-федерацiй подано в табл. 1 у роздiлi  ”Гiбриднi утворення”

** Пiвденна Африка  та Iспанiя мають бiльшiсть ознак федерацiї,  але сам термiн “федерацiя”  у їхнiх конституцiях не вживається.

 

Таблиця 3. Сучаснi конфедерацiї

Назва (суб’єкти-складовi)
Бенiлюкс (3 держави-учасницi)
Карибська спiвдружнiсть (CARICOM) (140 держав-учасниць + 3 асоцiйованi  члени + 10 спостерiгaчiв)
Спiвдружнiсть незалежних держав (СНД) (12 держав-учасниць)
Європейський Союз (15 держав-учасниць)

 

 

Таблиця 4. Асоцiйованi територiї, федеральнi об’єднання (територiї)  та кондомiнiуми

 

Назва (форма) Протекторат
 Ааландськi острови (федеральна територiя) Фiнляндiя
Андорра (кондомiнiум) Францiя та Iспанiя
Азорськi острови (фед. тер-я) Португалiя
Бхутан (асоцiйована територiя) Iндiя
Острови Кука (асоц. територiя) Нова Зеландiя
Фарерськi острови (фед. тер-я) Данiя
Гренландiя (федер. територiя) Данiя
Гернсi (федеральна територiя) Великобританiя
Острiв Мен (фед. тер-я) Великобританiя
Джамму i Кашмiр (фед. тер-я) Iндiя
Джерсi (федеральна територiя) Великобританiя
Лiхтенштейн (асоцiйована територiя) Швейцарiя
Острови Мадейра (фед. тер-я) Португалiя
Монако (асоцiйована територiя) Францiя
Нiдерландськi Антiльськi острови (асоц. територiя) Нiдерланди
Острiв Нiуе (асоц. територiя) Нова Зеландiя
Марiанськi острови (пiвнiчнi) (федеральна територiя) Сполученi Штати
Пуерто-Рiко (фед. тер-я) Сполученi Штати
Сан-Марiно (асоц. територiя) Iталiя

 

 

Таблиця 5 Децентралiзованi союзи з деякими ознаками федерацiї

 

Назва (кiлькiсть суб’єктiв-складових)
Антiгуа та Барбуда (два острови)
Камерун (10 провiнцiй)
Китайська народна республiка (22 провiнцiї + 5 автономних районiв  + 4 мунiципальнi утворення центрального пiдпорядкування  + 2 спецiальних  адмiнiстративних райони (Гонгконг та Макао (до грудня 1999 р.) )
Колумбiя (23 департаменти + 4 iнтендантства + 3 комiсарiати)
Острови Фiджi (консоцiацiя двох етнiчних общин)
Гана (10 регiонiв)
Грузiя (2 автономні регiони)
Iндонезiя (27 провiнцiй)
Iталiя (15 звичайних регiонiв + 5 автономних регiонiв)
Японiя (47 префектур (то до фу кен))
М’янма/Бiрма (7 штатiв, 7 дивiзiонiв)
Намiбiя (14 регiонiв)
Нiдерланди (11 провiнцiй + 1 асоцiйована територiя)
Папуа Нова Гвiнея (19 провiнцiй + 1 столичний округ)
Португалiя (держава з 2 заморськими автономними регiонами )
Соломоновi острови (4 округи)
Судан (6 регiонiв + 1 провiнцiя з федеральним управлiнням)
Танзанiя (2 суб’єкта-складові)
Об’єднане королiвство Великобританiя та Пiвнiчна Iрландiя (4 країни  + 5 само-керованих островiв)
Україна (24 областi + 1 автономна республiка + 2 мiста столичного  пiдпорядкування)
Вануату (конституцiйно регiоналiзованi острови)

 

Таблиця 6. Приклади рiзноманiтних федеративних систем

Децентра-лiзованi союзи Федерацiї* Конфедера-цiї Федера-тивнi об’єднання Асоцiйованi територiї Кон-домiнiуми Лiги
Антiгуа-Барбуда Камерун Китайська народна республiка Колане королiвство Велико-британiя та Пiвнiчна Iрландiя  Аргентина Австралiя Бельгiя Бразилiя Канада Коморо Ефiопiя Нiмеччина Iндiя Малайзiя Мексика Мiкронезiя Нiгерiя Пакистан Росiя Сент Кiтс та Невiс Пiвденна Африка Iспанiя Швейцарiя Об’єднанi Арабськi Емiрати Сполученi Штати Америки Венесуела Югославiя Бенiлюкс, економiч-ний союз Карибська спiвдруж-нiсть (CARICOM) Спiвдруж-нiсть незалежних держав (СНД) Європей-ський Союз Данiя-Фарерськi островиIндiя-КашмiрПортугалiя-АзориПортугалiя-МадейраВелико-британiя-Гiрнсi

Велико-британiя-Джерсi

США-Пн. Марiанськi о-ви

США-Пуерто-Рiко Гренландiя-Данiя

 

Фiнляндiя- Ааландськi островиФранцiя-МонакоIндiя-БхутанIталiя-Сан-МарiноНiдерланди- Нiдерланд-ськi Антiль-ськi острови

Нова Зеландiя – Острови Кука

Нова Зеландiя- острови Нiуе

Швейцарiя-Лiхтен-штейн

Андорра – Францiя та Iспанiя (1278-1993)

Лiга арабських країнАсоцiацiя країн Пiвденно- Схiдної Азiї (АСЕАН)Балтiйська АсамблеяСпiвдруж-нiсть нацiйПiвнiчно-Атлантич-ний оборонний союз (НАТО)

Пiвнiчна Рада Асоцiацiя країн Пiвденної Азiї з регi-онального спiвробiт-ництва (SAARC

 

* У тому числi квазi-федерацiї, перелiченi в табл.1 у роздiлi “Гiбриднi утворення”

 

По- друге, хоча знання структурного характеру федеративної полiтичної  системи чи федерацiї є досить важливим для розумiння її характеру,  так само важливим є знання природи її полiтичних процесiв. Серед  найважливiших характеристик федеративних процесiв слiд назвати   схильнiсть до демократiї, оскiльки саме їх iснування  передбачає  добровiльну згоду мешканцiв суб’єктiв-складових; децентралiзацiю,  як принцип, що реалiзується через iснування кiлькох центрiв, вiдповiдальних  за ухвалення полiтичних рiшень; вiдкритiсть полiтичних переговорних  процесiв, як головну характеристику способу вироблення таких рiшень;  функцiонування системи стримуючих i урiвноважуючих механiзмiв для  запобiгання концентрацiї полiтичної влади та  схильнiсть до конституцiоналiзму,  оскiльки обсяг i сфера повноважень кожного рiвня державного управлiння  визначається виключно на пiдставi конституцiї. По-третє, федеративнi процеси можуть бути територiальними, консоцiацiйними  або тими й тими одночасно. Хоча вiдомi приклади федерацiй, конституцiями   яких передбаченi поза-територiальнi суб’єкти-складовi (найяскравiший  приклад – Бельгiя та її культурнi общини), конституцiйний розподiл  влади мiж територiальними  суб’єктами-складовими все ж зустрiчається  набагато частiше. У бiльшостi федерацiй, згiдно з конституцiєю,  влада розподiляється мiж суб’єктами-складовими основних категорiй  рiвномiрно, проте у деяких з них iснує певна асиметрiя взаємних  зв’язкiв мiж основними суб’єктами-складовими (наприклад Канада,  Малайзiя, Iндiя, Iспанiя та Росiя). У деяких федерацiях основнi  суб’єкти-складовi подiленi на двi чи бiльше категорiй (Малайзiя  та Росiя); i нарештi, iснують чимало федерацiй, до складу яких   окрiм головних суб’єктiв-складових входять “територiї”, якi користуються  меншою автономiєю (федерацiї, що мають у своєму складi територiї  перелiченi в табл.2).

 

1.5. Федеративнi суспiльства, конституцiї та органи державного управлiння

 

При порiвняннi федеративних систем важливо розрiзняти федеративнi  суспiльства, конституцiї та органи державного управлiння. Мотивацiї  та iнтереси, що спричиняють тиск, спрямований як у бiк полiтичної  рiзноманiтностi, так i у бiк узгоджених дiй в iнтересах всього суспiльства,  конституцiйна структура, реалiї функцiонування, процеси та практика  роботи урядiв – все це дуже важливi аспекти функцiонування федеративних  систем. Лише шляхом вивчення взаємодiї мiж зазначеними чинниками  можна досягти розумiння природи федеративних систем. Був час, коли полiтичнi дослiдження мало цiкавилися аналiзом полiтичних  сил, що дiють у суспiльствi, полiтичною та адмiнiстративною поведiнкою,  i зосереджувалися виключно на дослiдженнi законодавчої та конституцiйної  системи. Їх автори при дослiдженнi федеративних систем зосереджувалися  в першу чергу на системi законодавчого регулювання в рамках якої здiйсної функцiї федеральний уряд та уряди суб’єктiв-складових.  Починаючи  з 50-х рокiв полiтичнi дослiдники дiйшли висновку, що чисто формальнi  дослiдження конституцiй не дають змоги адекватно пояснити полiтичнi  процеси в рамках федеративних систем. Справдi, реалiї функцiонування та практика роботи урядiв в умовах  федеративних систем в результатi гри соцiальних та полiтичних сил  часто iстотно вiдрiзняються вiд формальної моделi, визначеної законодавством. Дослiдники федеральних систем у другiй половинi ХХ столiття переконалися  у важливостi врахування соцiальних сил, що лежать в основi федеративних  систем. Ще К.С.Вiр (K.C.Wheare) чия пiонерна порiвняльна робота  Federal Government (1946) вважається iнституцiйною за своїми пiдходами,  включив до її складу роздiл “Some Prerequisites of Federal Government”  (Деякi передумови функцiонування федерального уряду), в якому було  зроблено спробу проаналiзувати соцiологiю федеральних систем 8.

В.С.Лiвiнгстон (W.S.Livingston) у 1956 роцi пiшов далi i зазначив,  що федеративнi системи є функцiєю не стiльки конституцiї, скiльки суспiльства: Iстинну природу федералiзму слiд шукати не в заплутаних нетрях юридичної  та конституцiйної термiнологiї, а у силах: економiчних, соцiальних,  полiтичних та культурних – що визначають i роблять необхiдними  зовнiшнi форми федералiзму. Суть останнього полягає не в конституцiйнiй  та iнституцiйнiй системах, але в самому суспiльствi. Федеративне  державне управлiння – це iнструмент для формулювання i захисту   федеративних якостей суспiльства 9.

З огляду на важливiсть соцiальних сил для формування та функцiонування   федеративних полiтичних iнститутiв ми впродовж усiєї  книжки неодноразово  звертатимемося до їх аналiзу i вiдзначатимемо їх значення i вплив.   Однак, погляд на федеративнi iнститути як на простий iнструментарiй  федеративного суспiльства, хоча й є важливим кроком вперед у порiвняннi  з аналiзом самих лише  законiв та iнституцiй, проте усе ж лишається  надто одностороннiм i надто спрощує причиннi зв’язки. Як зазначають  Алан Кернз та Дональд Смайлi (Alan Cairns and Donald Smiley), конституцiї  та державнi iнститути, будучи один раз створеними, згодом самi по  собi перетворюються на засiб спрямування i формування суспiльства10.  Наприклад, як у Сполучених Штатах, так i у Швейцарiї перехiд вiд  конфедеративної структури до федерацiї (вiдповiдно,1789 та 1848  рiк) став поворотним пунктом, що дав змогу ефективно узгодити протилежнi  прагнення до рiзноманiтностi та єдностi в рамках однiєї держави. Слiд визнати, що причинно-наслiдковi зв’язки мiж федеративним суспiльством,  його полiтичними iнститутами, режимами та процесами є динамiчними  i комплексними. Наявнiсть у суспiльствi тиску в якомусь певному  напрямi може знайти своє вiдображення у полiтичних iнститутах, процесах  та режимах. Проте цi iнститути та процеси, пiсля свого започаткування  починають впливати на суспiльство, визначаючи  канали, за допомогою  яких реалiзуються згаданий тиск i полiтична активнiсть мас. Отже  вiдносини мiж суспiльством, його конституцiєю та полiтичними iнститутами  не є статичними, а передбачають безперервну взаємодiю. Таким чином,  при порiвняннi федеральних систем та їх будови нам доведеться враховувати  не лише вплив соцiальних сил на процес прийняття, будову i подальший  спосiб функцiонування федеративних конституцiйних структур, але  й вплив окремих федеральних полiтичних надструктур i пов’язанi з  ним полiтичнi процеси та полiтичну практику, що вiдображають соцiальнi  лояльнiсть, вiдчуття та рiзноманiтнiсть суспiльства. Розумiння природи  та ефективностi федеративних полiтичних систем грунтується на знаннях  процесiв взаємодiї соцiальних структур, формальних конституцiй,  та фактичної практики  i дiяльностi урядiв.  Таким чином, при порiвнянi  й оцiнцi рiзних федеративних систем слiд враховувати не лише якою  мiрою цi iнституцiї у кожнiй з полiтичних систем вiдображають конкретний  баланс соцiальних i полiтичних сил у суспiльствi, а й те, якою мiрою  зазначенi iнституцiї,  створенi один раз i назавжди спрямовують i впливають на вiдображення у практицi країни прагнень одночасно  до єдностi i рiзноманiтностi. Взаємодiя цих важливих аспектiв iлюструється шляхом, який пройшли  рiзнi федерацiї в процесi свого формування. Деякi з них, що починали  з федеративних конституцiй децентралiзованого виду, з часом, стали  бiльш iнтегрованими i, вiдповiдно, бiльш централiзованими. Класичними  прикладами є Сполученi Штати та Австралiя. Iншi, що починали свiй  шлях з централiзованiших, i навiть, квазi-федеративних конституцiй,  з часом стали бiльш децентралiзованими. Класичний приклад такої  схеми розвитку – Канада, проте розвиток Iндiї, Бельгiї та Iспанiї  також може служити iлюстрацiєю. Деякi колишнi унiтарнi полiтичнi  системи пiд дiєю внутрiшнiх сил також стали бiльш децентралiзованими  i запровадили у себе, якщо не всi, то принаймнi, деякi федеративнi  iнститути. Прикладом тому практика Iспанiї, Пiвденної Африки, Великобританiї  та Iталiї. У всiх зазначених випадках схема еволюцiї є результатом  взаємодiї соцiальних сил та полiтичних iнститутiв Основним питанням, що лежить в основi всiх наведених прикладiв,  є забезпечення балансу мiж прагненнями суспiльства  до єдностi i  рiзноманiтностi. Там, де вiдмiнностi мiж рiзними частинами суспiльства  глибоко вкоренилися, спроби нав’язати людям полiтичну єднiсть рiдко  бувають успiшними,  а частiше виявляються непродуктивними i викликають  протидiю. Свiдченням цього є ситуацiя в Канадi на раннiх етапах  становлення держави, а також зовсiм недавнiй досвiд  Радянського  Союзу, Чехословаччини i навiть Великої Британiї. З iншого боку,  визнання вiдмiнностей шляхом видiлення вiдокремлених внутрiшнiх  груп з пiдвищеним вiдчуттям безпеки часто допомагало усунути внутрiшнi  тертя, як, наприклад у Швейцарiї , а останнiм часом у Iндiї та Iспанiї.  Проте, само по собi запровадження пiдвищеної автономiї  може спровокувати  лише сплеск сепаратизму, який викликає стурбованiсть у мешканцiв  Бельгiї, Квебеку та Шотландiї. Цiлком очевидно, що пiдвищення регiональної  автономiї може сприяти примиренню вiдмiнностей, проте, як iзольований  захiд, вона навряд чи дасть позитивнi результати.  Заходи такого  типу повиннi супроводжуватися iнституцiйною пiдтримкою спiльних  iнтересiв, що стане зв’язуючою субстанцiєю, здатною  утримати федерацiю  як одне цiле. Таким чином, федеративнi полiтичнi системи  характеризуються  одночасно двома елементами: “самоуправлiнням” суб’єктiв-складових  та “загальним управлiнням” через спiльнi iнституцiї. Ця комбiнацiя  є необхiдною умовою довгострокової  ефективностi, яка передбачає  поєднання єдностi i рiзноманiтностi. Ця тема проходить червоною  ниткою через всю нашу книжку, а її спецiальне обговорення подано  у Роздiлi  11, присвяченому патологiї федерацiй.

 

1.6. Питання, пов’язанi з будовою i функцiонуванням федерацiй

 

Наше дослiдження, завданням якого є здобути уроки з досвiду iнших  федерацiй, буде зосереджено на таких питаннях, пов’язаних з будовою  i функцiонуванням федерацiй:

1. Взаємозв’язки, взаємодiя i взаємний вплив  мiж соцiальними iнституцiями,  iнституцiйними структурами та полiтичними процесами. Обговоренню  цiєї теми ми придiляється достатньо уваги практично в усiх роздiлах  даної книги, тому виносити його в окремий роздiл ми не стали.

2. Спiльнi та iндивiдуальнi риси рiзних федерацiй

* спiльна мета поєднання єдностi та рiзноманiтностi

* схожi iнституцiйнi структури та процеси у рiзних федерацiях

* iндивiдуальнi варiацiї iнституцiйних структур та процесiв у рiзних федерацiях. Обговорення цiєї теми також розосереджено по рiзних роздiлах даної книги.

3. Питання будови федерацiй, що впливають на спосiб їх функцiонування

* характер суб’єктiв-складових: кiлькiсть, абсолютнi i вiдноснi  розмiри, абсолютний та вiдносний рiвень добробуту.

* розподiл владних функцiй:

- форма розподiлу, включаючи обсяг ексклюзивної, спiльної та залишкової  влади, що закрiплена за  кожним рiвнем державного управлiння

- розподiл повноважень у законодавчiй та адмiнiстративнiй сферах.

- обсяг функцiй, за якi вiдповiдає кожний рiвень влади

- розподiл фiнансових ресурсiв – ступiнь симетрiї чи асиметрiї у розподiлi влади мiж суб’єктами-складовими

- структури та процеси, пов’язанi з мiжрiвневими зв’язками в рамках федерацiй

- ступiнь децентралiзацiї (початковий та набутий)

- рiвень автономiї та взаємозалежностi мiж органами управлiння рiзних  рiвнiв та рiзних суб’єктiв-складових – загальновизнанi сфери компетенцiї федерального рiвня влади

* Природа спiльних федеративних iнституцiй

- вiдмiнностi з цього погляду мiж федерацiями i конфедерацiями

- вiдмiнностi мiж парламентськими i непарламентськими федерацiями  та їх суперечливий вплив

- спецiальнi положення щодо пропорцiйного представництва суб’єктiв-складових  у федеральних виконавчих i  законодавчих органах (особливо других  палатах парламенту) , а також у державних службах та агенцiях

- роль представникiв суб’єктiв-складових у спiльному ухваленнi рiшень

* роль та статус конституцiї

- як основного закону

- роль судiв та судових розглядiв

- питання збалансування жорсткостi i гнучкостi

- формальний процес внесення поправок до конституцiї

- роль референдуму – забезпечення iндивiдуальних i колективних прав

 

1.7. Критерiї добору федерацiй для розгляду у даному дослiдженнi

 

Хоча, як уже зазначалося, на сьогоднiшнiй день у свiтi налiчується  24 федерацiї, для утримання порiвняльного дослiдження в рамках необхiдних  пропорцiй, основну увагу було зосереджено лише на 12 з них, як через  їхню вагу на свiтовiй аренi, так i завдяки тим позитивним i негативним  висновкам, що  можна зробити з аналiзу їх функцiонування. До першої категорiї належать федерацiї з групи розвинених iндустрiальних  держав: Сполученi Штати, Швейцарiя, Канада, Австралiя, Нiмеччина  та Австрiя. Всi вони сформувалися достатньо давно i функцiонують  у схожих економiчних та соцiальних умовах. Бiльше того, приклади,  вiдiбранi для розгляду у даному дослiдженнi, на вiдмiну вiд деяких  чисто формальних федерацiй Пiвденної Америки, Азiї та Африки представляяють  собою справжнi федерацiї у яких федеративний уряд та уряди суб’єктiв-складових  не лише мають формально незалежнi сфери компетенцiї влади, але й  реально користуються ними на практицi.

До  другої категорiї належать двi федерацiї з групи країн, що розвиваються,  - це Iндiя та Малайзiя. Обидвi цi країни за своїм характером багатомовнi,  багатокультурнi i багаторасовi. Попри всi негаразди, цi країни  iснують уже майже пiв-столiття i виявляють приємну i несподiвану  стабiльнiсть стикаючись з гострими внутрiшнiми суперечностями.   До третьої категорiї належать новостворенi i такi, що перебувають  на етапi становлення, федерацiї з групи розвинених країн, в першу  чергу – це Бельгiя та Iспанiя. У першiй  з них в 1993 роцi, пiсля  двох десяткiв рокiв поступової деволюцiї, було впроваджено повномасштабну  федеративну конституцiю. У випадку Iспанiї прийняття конституцiї  1978 року започаткувало процес асиметричної деволюцiї,  в результатi  якого на сьогоднiшнiй день ця країна в усiх вiдношеннях, за винятком  назви, фактично, стала федерацiєю. За економiчними i соцiальними  умовами обидвi країни є розвиненими i  ближчими до країн 1-ї категорiї,  анiж до країн, що розвиваються. Бiльше того, бiкомунальний характер  Бельгiї, асиметричний процес еволюцiї в Iспанiї та їхнi iнновацiйнi  пiдходи до вирiшення багатьох питань, привертають до цих країн особливу  увагу. Ще одним прикладом з цiєї категорiї, на якому варто спинити  увагу, особливо, якщо врахувати асиметричний характер її 89 суб’єктiв-складових,   є Росiя.  Проте ця країна на сьогоднiшнiй день перебуває у дуже  нестiйкому перехiдному станi, тому висновки, зробленi на пiдставi  її досвiду, можуть виявитися хибними. Ще одна федерацiя, що перебуває  на етапi становлення, – це Пiвденна Африка. Її квазi-федеральну  тимчасову конституцiю 1994 року було у 1996 з невеликими поправками  затверджено. То ж, хоча ця конституцiя i мiстить чимало цiкавих  положень, але iсторiя її функцiонування ще настiльки коротка, що  не дає змоги зробити надiйнi i обгрунтованi висновки.

Четверту категорiю країн, особливу увагу яким буде придiлено в роздiлi, присвяченому патологiї федерацiй, утворюють  колишнi бiкомунальнi держави Чехословаччина та Пакистан, кожна з  яких зараз трансформувалася у двi незалежнi держави. СРСР та Югославiя  також могли б служити прикладом багатоетнiчних федерацiй, якi нещодавно  припинили своє iснування; є й iншi приклади федерацiй, що розпалися,  у Карибському басейнi та Африцi, але Чехословаччина та Пакистан  становлять особливий iнтерес, оскiльки вони, по-перше, обидвi були  бiкомунальними, а по-друге, й та й та остаточно розпалися на двi  окремi держави. Федерацiї, вiдiбранi для розгляду у даному дослiдженнi   представляють широкий спектр рiзноманiтних варiацiй. Чотири з них  - це вiдносно компактнi федерацiї Європи: Швейцарiя, Австрiя, Нiмеччина  та Бельгiя; чотири наступнi – розташованi на широких просторах рiзних  контентiв (двi – Канада та США – у Пiвнiчнiй Америцi; одна – на  Iндiйському суб-континентi; та Австралiя – у пiвденнiй частинi Тихого  океану. Чотири з них (США, Швейцарiя, Канада та Австралiя) iснують  уже рокiв сто i бiльше, тодi як iншi чотири (Австрiя, Нiмеччина,  Iндiя та Малайзiя) були вiдновленi або створенi пiсля II Свiтової  вiйни, а двi (Бельгiя та Iспанiя) є зовсiм новими. Чотири (Канада,  Австралiя, Iндiя та Малайзiя) мають парламентську систему на базi  мажоритарної Вестмiнстерської моделi, iншi у рiзних формах представляють  ефективнiшi схеми представництва регiонiв i їх участi в ухваленнi  рiшень на федеральному рiвнi. Шiсть (Швейцарiя, Iндiя, Малайзiя,  Бельгiя Iспанiя та Канада) мають великi, територiально компактнi  мовнi меншини, тодi як решта є бiльш однорiдними. Двi (Пакистан  та Чехословаччина) були бiкомунальними федерацiями, що згодом розпалися  на двi окремi держави. Таким чином, федерацiї, вiдiбранi для аналiзу,  забезпечують велику рiзноманiтнiсть географiчних, демографiчних,  iсторичних, економiчних, полiтичних та територiальних характеристик,  i тому можуть  служити адекватною базою для обгрунтованих висновкiв.

 

РОЗДIЛ 2  Огляд федерацiй, вiдiбраних для порiвняльного аналiзу у даному дослiдженнi

 

Для кожної з федерацiй, вiдiбраних для порiвняльного аналiзу у цьому  роздiлi буде подано кортка iсторiя виникнення, еволюцiя, умови й  чинники, що її спричинили, iнституцiйна структура, найважливiшi  полiтичнi процеси та основнi питання та проблеми.

 

2.1. Упорядкованi федерацiї з групи розвинутих країн

 

Сполученi Штати Америки (1789 р.)

Сполученi Штати Америки – це перша федерацiя сучасного типу, що  запровадила принципи федерацiї у  структуру державного управлiння  ще в 1789 роцi згiдно з Фiладельфiйською конвенцiєю 1787 року. Цей  крок був спричинений невдачею конфедеральної форми управлiння запровадженої  згiдно з Кодексом конфедерацiї  (Articles of Confederation) у 1781  роцi.  На сьогоднi ця країна, що у первiсному виглядi складалася  лише з 13 штатiв, розвинулася у федерацiю 50 штатiв + 2 федеральнi  територiї,  3 мiсцевих самокерованих територiй,  3 вiльно-приєднаних  територiй та понад 130 iндiанських резервацiй. Впродовж першого  столiття свого iснування вона пережила виснажливу громадянську вiйну,  але, як найдовговiчнiша федерацiя у свiтi, може служити чудовим  орiєнтиром у будь-якому порiвняльному дослiдженнi федерацiй.

З-помiж iнших федерацiй США вирiзняються вiдносно однорiдним суспiльством.  У країнi є великi нацiональнi меншини негрiв та латиноамериканцiв,  проте у жодному з штатiв вони не становлять бiльшостi населення.  Iснують регiональнi вiдмiнностi  у полiтичнiй культурi та акценти  у цiнностях держави та мiсцевого самоуправлiння. З точки зору порiвняльного аналiзу США – це помiрно децентралiзована  федерацiя. Сфери компетенцiї 50 штатiв розподiленi симетрично, чого  не можна сказати про численнi федеральнi та асоцiйованi територiї.  Основною рисою розподiлу влади в державi є схема, згiдно з якою  конституцiя визначає основнi питання, що належать до компетенцiї  федеральної влади, бiльшiсть з яких належать до сфери спiльної компетенцiї,  хоча деякi перебувають у виключно федеральнiй  компетенцiї i урядам штатiв  заборонено створювати законодавство щодо них. Необумовленi залишковi  компетенцiї закрiпленi за урядами штатiв.

Федеральнi iнститути побудованi на принципi роздiлення виконавчої  i законодавчої влади i представленi у виглядi президентських структур  та структур, що пiдпорядкованi Конгресу, утворюючи разом систему  стримуючих i урiвноважуючих механiзмiв. До складу Конгресу входить  Сенат, в якому всi штати мають однакове представництво, i депутати  якого обираються (починаючи з 1912 року) прямим голосуванням.   За бiльш як два столiття свого функцiонування в режимi федерацiї  Сполученi штати стали бiльш iнтегрованою системою, а вплив федерального  уряду – бiльш вiдчутним. За останнi десятилiття домiнуюча роль федерального  уряду та широка практика федеральних привiлеїв дедалi частiше сприймаються  як тенденцiя  до переходу вiд кооперативного до примусового федералiзму  12. Водночас, спостерiгається зародження полiтичної протидiї на  користь децентралiзацiї, хоча поступ у цьому напрямi дуже обмежений. Практично всi федерацiї, що створювалися пiсля США, при розробцi  своїх  федеративних структур певною мiрою враховували конституцiйну  будову i спосiб функцiонування цiєї держави, як важливої точки вiдлiку.

 

Швейцарiя (1848 р.)

 

Швейцарська конфедерацiя, яка у рiзних формах iснувала з 1291 року  розпалася внаслiдок короткої Зондербундської громадянської вiйни  1847 року; нова конституцiя, запроваджена у 1848 роцi перетворила  це державне утворення на федерацiю. Швейцарiя, невелика країна з  населенням близько 7 млн, на сьогоднiшнiй день складається з 26  суб’єктiв-складових, так званих кантонiв, з яких  6  є “напiвкантонами”. Швейцарська федерацiя вирiзняється високим рiвнем мовної та релiгiйної  неоднорiдностi, хоча нiмецька Швейцарiя продовжує домiнувати за  всiма показниками та рiвнем економiчного розвитку. Офiцiйними у  цiй країнi є три мови: нiмецька, французька та iталiйська; четверту  мову – латину – визнано “нацiональною”. У країнi домiнує християнське  вiросповiдання двох рiзних конфесiй: римо-католики та протестанти.  Мовнi та релiгiйнi анклави безладно розкиданi по всiй територiї  країни. Серед нiмецькомовних кантонiв частина – римо-католицькi,  решта – протестантськi. В результатi, при вирiшеннi рiзних питань  кантони утворюють рiзнi коалiцiї. З 26 кантонiв – 17 є одномовними  - нiмецькими, 4 – одномовними французькими, 1- чисто iталiйський,  3- двомовнi франко-нiмецькi, i один (Граубунден) – тримовний iтало-нiмецько-лат инський. З усiх кантонiв у 14 переважають римо-католики, у 12- протестанти.  Причому у 18 з 26 кантонiв римо-католики чи протестанти становлять  понад двi третини населення. Хоча згiдно з конституцiйним розподiлом влади значна її частка належить  федеральному урядовi, а решта – кантонам, на практицi спостерiгається  високий рiвень децентралiзацiї, оскiльки згiдно з конституцiєю федеральний  уряд є дуже залежним вiд автономних кантонiв з точки зору адмiнiстрування  значної частки виданих ним законiв. Розподiл влади мiж кантонами  є вiдносно симетричним, хоча 6 з них , так званi “напiвкантони”,  мають лише половинне представництво у Радi держав (Стандератi).  У федеральних iнституцiях реалiзовано принцип роздiлення влад ,  проте виконавчий орган (Федеральна Рада) є колегiальним утворенням,  обирається федеральним законодавчим органом на фiксований термiн  i складається з семи членiв Ради, кожен з яких  по-черзi впродовж  1 -го року виконує функцiї Президента. Федеральний законодавчий  орган складається з двох палат: Нацiональної ради (Нацiоналрату)  та Ради держав (Стандерату). В останнiй кожен з кантонiв представляють  два, а напiвкантон – один депутат. Виборча система грунтується на  принципi пропорцiйного представництва. У Швейцарiї багатопартiйна  полiтична система. Виконавчий орган, що обирається на фiксований  термiн, має забезпечувати полiтичну стабiльнiсть, тому за традицiєю  до його складу входять представники чотирьох найбiльших полiтичних  партiй  , що складають переважну бiльшiсть у законодавчому органi.  Особливiстю швейцарського полiтичного процесу є широке використання референдумiв та iнiцiатив. Iнша особливiсть  полягає у тому, що законодавство Швейцарiї дозволяє подвiйне членство  у кантональних i федеральних законодавчих органах, тому приблизно  чверть депутатiв федерального законодавчого органу є одночасно депутатами  у своєму кантонi. У квiтнi 1999 року пiсля тридцяти рокiв спорадичних спроб i боротьби  шляхом референдуму було ухвалено рiшення  про радикальний перегляд  конституцiї країни. На референдумi за нову конституцiю висловилися  59,2% виборцiв, що становили бiльшiсть у 12 з 20 кантонiв та двох  з шести напiвкантонiв. Незважаючи на тотальний перегляд конституцiї  її новий проект не передбачає iстотних i суперечливих реформ. Мова  йде радше про змiну формулювань, анiж змiсту федеральної конституцiї.  Але навiть у такому випадку, що вiдобразилося у ближчих, нiж планувалося,  результатах голосування,  проти виступили в основному жителi дрiбних  сiльських кантонiв, що побоювалися пiдвищення централiзацiї, тодi  як жителi основних мiст практично всi пiдтримали нову конституцiю.  На сьогоднi найважливiшим питанням, що матиме вiддаленi наслiдки,   для Швейцарiї є її вiдносини з Європейським Союзом, до якого виборцi  поки що вiдмовляються приєднуватися. Незважаючи на  малi розмiри i кiлькiсть населення, Швейцарiя завдяки  своїй багатомовностi i багатонацiональностi  становить особливий  iнтерес для дослiдження.

 

Канада (1867 р.)

 

Друга за розмiрами країна свiту, що поступається за цим показником  лише Росiї, Канада стала федерацiєю в 1867 роцi. Хоча самi канадцi  часто вживають слово “конфедерацiя” воно стосується радше процесу  об’єднання провiнцiй у федерацiю (1867), анiж прийняття конфедеративної  структури. Федерацiя стала логiчним наслiдком спроб подолання труднощiв  та виходу з глухого кута у який зайшли Об’єднанi Провiнцiї Канади  - державне утворення, створене згiдно з Актом про об’єднання 1840  року. Цього вдалося досягти шляхом роздiлення країни на двi провiнцiї:  англомовну Онтарiо i Квебек, де бiльшiсть населення розмовляла французькою,  i приєднання до них з торговельних та оборонних мiркувань двох  прибережних провiнцiй Нова Шотландiя та Новий Брунсвiк. Будучи створеною  як союз чотирьох провiнцiй, Канада розвивалася i на сьогоднi до  її складу входять 10 провiнцiй i три пiвнiчних територiї, що утворилися  у 1999 роцi внаслiдок подiлу Пiвнiчно-Захiдних Територiй. Характерною  рисою канадської федерацiї є подальше iснування i життєздатнiсть  франко-канадської бiльшостi, сконцентрованої в однiй провiнцiї.

Приблизно 80% франко-канадцiв мешкають у Квебеку, де вони складають  80% населення  провiнцiї. Впродовж всiєї своєї iсторiї канадська  федерацiя характеризується як франко-англiйським дуалiзмом, так  i сильним регiональним впливом, вираженим через iнститут провiнцiй.  Останнiм часом дедалi бiльше уваги придiляється визначенню мiсця  аборигенiв у рамках федерацiї.

Перша конституцiя 1867 року вiдзначалася сильною центральною владою,  включаючи право федерального уряду за певних умов скасовувати рiшення  провiнцiйних влад. На вiдмiну вiд двох попереднiх федерацiй, конституцiя   Канади розрiзняє три сфери законодавчої влади: виключно федеральну,  виключно провiнцiйну та спiльну. Майже вся залишкова  влада належить  федеральному урядовi. Попри свою первiсну централiзовану форму,  сто тридцять два роки боротьби за визнання дуалiзму i прав регiонiв  зробили Канаду вiдносно децентралiзованою федерацiєю як в адмiнiстративному,  так i в законодавчому розумiннi. Конституцiйний Акт 1867 року затвердив  особливий характер Квебеку шляхом визнання певної асиметрiї у питаннях,  що стосуються  мови, освiти та цивiльного права. Проте спроби виразити  реальнi вiдмiнностi цiєї провiнцiї шляхом збiльшення конституцiйної  асиметрiї, що не припиняються впродовж останнiх 30 рокiв, викликають  бурхливе заперечення.

На вiдмiну вiд США та Швейцарiї, де роздiлення виконавчої та законодавчої  влади системi вiдображено у системi федеральних iнституцiй, Канада  є першою федерацiєю, де запроваджено систему парламентської вiдповiдальностi уряду, в рамках якої виконавча та законодавча гiлки влади об’єднуються.  Подiбне поєднання федеративної та парламентської системи було згодом  запроваджено у Австралiї та iнших федерацiях, що аналiзуватимуться  в рамках даного дослiдження. Мажоритарний характер парламентських  федеральних iнституцiй справляє iстотний вплив на динамiку федеральної  полiтики у Канадi.

 

Австралiя (1901 р.)

 

Австралiйська федеративна конституцiя 1901 року об’єднала кiлька  само-керованих колонiй Великобританiї. На сьогоднi у складi федерацiї  налiчується: шiсть штатiв, (з них два найбiльш населених -  Новий  Пiвденний Уельс та Вiкторiя – охоплюють 60% населення федерацiї) , одна столична територiя, Пiвнiчна територiя та сiм адмiнiстративних територiй. Населення Австралiї вiдносно однорiдне i налiчує близько 18 млн  осiб, в основному – це нащадки перших поселенцiв з Великобританiї  та Європи. Проте географiчнi простори i концентрацiя населення у  столицях штатiв, роздiлених великими вiдстанями, кожна з яких обслуговує  свою власну територiю зробили федерацiю природньою формою полiтичної  органiзацiї суспiльства. Засновники Австралiйської федерацiї вiдмовилися вiд канадської моделi,  яка передбачає вiдносно централiзований розподiл влади,  i  звернулися  до моделi США, запровадивши обмежений перелiк виключно федеральних  сфер компетенцiї, досить об’ємний перелiк спiльних сфер, залишаючи  необумовлену решту владних функцiй у компетенцiї урядiв штатiв.

Проте, на практицi Австралiйська федерацiя розвинулася у вiдносно  централiзовану федерацiю, особливо з точки зору фiнансових умов.  Юрисдикцiя влади симетрично розподiлена мiж шiстьма штатами. Назважаючи на запровадження iншої форми розподiлу влади, австралiйська  федерацiя наслiдувала канадську схему поєднання федеральних та парламентських  iнституцiй.i створення вiдповiдального кабiнету уряду, що дiє як  на федеральному рiвнi , так i на рiвнi штатiв. Проте, до  складу  парламенту входить також надiлений важливими повноваженнями Сенат,  що обирається прямим голосуванням. Всiм штатам у Сенатi забезпечується  рiвне представництво. Втiм, вплив парламентської системи перетворює  Сенат з “палати регiонiв” на “палату партiй”. Як парламентська федерацiя, Австралiя запровадила у набагато ширшому  обсязi нiж будь-яка з iнших федерацiй, за винятком Нiмеччини,  iнститути  та процеси “виконавчого федералiзму”. Одержавши у спадок вiд Великої  Британiї парламентськi iнститути та традицiї виконавчого федералiзму,  Австралiя, як федерацiя, представляє характеристики, що є результатом  об’єднання її федеративних та парламентських iнституцiй.

 

Австрiя (1920 р.)

Австрiя прийняла федеральну конституцiю у 1920 роцi, невдовзi пiсля  розпаду Австро-Угорської Iмперiї. Поправки вносилися у 1929 та 1945  роках, пiсля вiдновлення Австрiйської республiки, проте фундаментальний  характер первiсної конституцiї лишився практично без змiн. На сьогоднiшнiй  день населення Австрiї складає 8 млн осiб, що мешкають у дев’яти  федеральних землях (Lander). Для Австрiї характерний високий рiвень культурної однорiдностi.

Офiцiйна мова – нiмецька, проте у деяких регiонах країни конституцiєю  спецiально передбачено вживання словенської та хорватської мов.

Завдяки статистичному та iєрархiчному характеру традицiйної полiтичної  культури австрiйська федерацiя має високо централiзовану законодавчу  владу, хоча згiдно федерального законодавства вона має бути децентралiзованою  i змiщеною у бiк федеральних земель. З-помiж iнших федерацiй Австрiя  є однiєю з найбiльш централiзованих; суб’єкти-складовi часто виступають  лише у ролi “агентiв” чи “пiдлеглих”  федерального уряду, хоча згiдно  з конституцiєю їм належить залишкова законодавча влада.  В рамках  федерацiї суб’єкти-складовi є симетричними у вiдношеннi влади i статусу. Iнституцiї федерального уряду є парламентськими за характером, Канцлер  та Кабiнет пiдзвiтнi перед Нацiоналратом, хоча iснує пост Федерального  президента, який обирається шляхом прямого голосування i виконує  функцiї глави держави. Федеральний законодавчий орган двопалатний. Депутати другої палати (Бундесрату) вибираються непрямим голосуванням  на асамблеї федеральної землi  пропорцiйно кiлькостi населення,  але не менш як по три представники вiд кожної з Lander. Австрiйська федерацiя цiкава тим, що вона вказує як далеко може  сягнути централiзацiя i федерально-суб’єктна взаємозалежнiсть у  спектрi федеративних систем.

 

Нiмеччина (1949 р.)

Нiмецька федерацiя iстотною мiрою завдячує досвiду перших рокiв  iснування Нiмецької iмперiї (1871-1918), Веймарської республiки  (1919-1934), краху тоталiтарної централiзацiї Третього Рейху (1934-1945) . Захiдна Нiмеччина у 1949 роцi стала Федеративною Республiкою Нiмеччини,  до складу якої увiйшли 11 федеральних земель. У 1990 роцi в результатi  возз’єднання Нiмеччини до них приєдналися ще п’ять нових земель.  На сьогоднiшнiй день федерацiя складається з 16 земель, у яких  проживають понад 80 млн осiб. Населення нiмецької федерацiї однорiдне за мовою спiлкування, проте  iснують iстотнi вiдмiнностi у полiтичнiй культурi населення колишнiх  Захiдної та Схiдної Нiмеччини. Помiтною особливiстю нiмецької федерацiї є взаємопов’язанi вiдносини  федерального уряду з урядами земель. Перший має дуже широке коло  виключно федеральних , спiльних та структурних повноважень у законодавчiй  сферi, проте землi мають закрiпленi у конституцiї обов’язки застосування  та контролю за виконанням iстотної частки федеральних законiв. Цi  умови близькi до тих, що дiють у Австрiї та Швейцарiї, щоправда  у швейцарськi кантони мають законодавчi повноваження з бiльш широкого  кола питань. Iстотною вiдмiнною рисою нiмецької федерацiї є те,  що уряди земель безпосередньо залученi до процесу ухвалення рiшень  на федеральному рiвнi шляхом забезпечення представництва їх перших  мiнiстрiв та ще одного призначеного мiнiстра у другiй палатi федерального  парламенту – Бундесратi, яка користується правом накладати вето  на будь-якi федеральнi закони, що впливають на життя земель (пiд  цю категорiю пiдпадають до 60% федеральних законiв). Таким чином,  Бундесрат виступає ключовою iнституцiєю, що в рамках федерацiї  регулює вiдносини федерального рiвня державного управлiння з урядами  земель. Завдяки такiй системi державного управлiння, землi вiдзначаються  симетрiєю своїх повноважень, хоча для п’яти нових схiдних земель  визначено спецiальнi умови фiнансування. Iнститути управлiння як на федеральному рiвнi, так i на рiвнi земель  є парламентськими за формою. Федеральний канцлер та Кабiнет вiдповiдають  перед Бундестагом, проте iснує пост формального глави держави –  Президента федеративної республiки, що обирається виборчою колегiєю,  до складу якої входять всi депутати першої палати – Бундестагу-  i така ж кiлькiсть депутатiв, обраних законодавчими органами земель.  Федеральний парламент складається з двох палат, до складу другої  палати входять офiцiйно призначенi депутати вiд урядiв земель. Нiмецька  федерацiя цiкава своєю системою регулювання вiдносин мiж органами  державної влади федерального i земельного рiвня та тiєю унiкальною  роллю, що її вiдiграє Бундесрат як ключова iнституцiя у регулюваннi  i формуваннi цих вiдносин.

 

2.2. Вибранi багатомовнi федерацiї країн, що розвиваються

 

Iндiя (1950 р.)

Iндiя здобула незалежнiсть у 1947 роцi i її парламент, що одночасно  вiдiгравав роль асамблеї представникiв суб’єктiв-складових, опрацював  проект нової конституцiї, яку було введено в дiю 26 сiчня 1950 року.  Так було утворено  Iндiйський Федеральний Союз. Його федеральнi  основи за змiстом були близькими до встановлених Актом 1935 року  про державне управлiння Iндiєю, за допомогою якого уряд Великобританiї  намагався вирiшити проблеми, з якими зiткнулася ця країна у той  час. Сам цей акт було змодельовано на основi Акту 1867 року про  британську Пiвнiчну Америку, що проголошував створення канадської  федерацiї. Враховуючи велику територiю i кiлькiсть населення, а  також рiзноманiтний характер країни i стурбованiсть з приводу державної  безпеки i можливої дезiнтеграцiї Асамблея представникiв суб’єктiв-складових  дiйшла згоди, що найдоцiльнiшою у таких умовах є схема “федерацiя iз сильним центром”. На сьогоднi до складу  федерацiї входять 25 штатiв та 7 союзних територiй (однiєю з таких  територiй є Нацiональна столична територiя Делi, що має спецiальний  статус), у яких мешкає понад 950 млн людей. Iндiя дуже рiзноманiтна i багатомовна країна? Хiндi, офiцiйною мовою  цiєї країни, розмовляє лише 40% населення (зосередженi в основному  у пiвнiчнiй її частинi). Крiм того, офiцiйно визнаними є ще 18 регiональних  мов. У перiод з 1956 по 1966 рiк систему штатiв було реорганiзовано  в основному за етнiчно-мовним, а в одному випадку (Пенджаб) -  за   мовно-релiгiйним принципом. Хоча засновники намагалися створити централiзовану федерацiю, етнiчно-мовний  базис багатьох штатiв та потужнi регiональнi сили, що дiють в рамках  iндiйського суб-континенту, призвели до того, що на практицi ця  федерацiя є лише частково централiзованою i складається з сильних  суб’єктiв. Конституцiєю передбачено три i лише три сфери законодавчої  компетенцiї: виключно федеральна компетенцiя, виключно провiнцiйна  компетенцiя та сфера, дiяти у якiй мають право обидва рiвня державної  влади, але федеральний рiвень має перевагу. Всi залишковi повноваження  закрiпленi за федеральним (союзним) урядом. Iснує певна асиметрiя  у вiдносинах iз  штатом Джамму i Кашмiр, повноваження уряду якого  вiдрiзняються вiд тих, що ними користуються уряди iнших штатiв.

Асиметричнi вiдносини встановлено i з урядами невеликих нових штатiв,  розташованих на племенних територiях Формально союзний уряд має  дуже великi повноваження, зокрема право втручання i встановлення  режиму федерального управлiння у надзвичайних ситуацiях, але йому  доводиться функцiонувати в рамках етно-полiтичних та багатопартiйних  реалiй, що вимагає, аби цi повноваження застосовувалися в основному  лише для змiцнення федералiзму за iдеєю та формою. Тому дедалi частiше,  незважаючи на всю свою недосконалiсть,  для розв’язання конфлiктних  ситуацiй застосовується  метод перерозподiлу повноважень i створення  коалiцiйних урядiв.

Союзнi iнституцiї та органи державного управлiння у штатах є парламентськими  за формою. Кабiнети уряду на обох рiвнях пiдпорядкованi парламенту.  Головою держави є Президент, який обирається виборчою колегiєю,  що складається з вибраних членiв обох палат парламенту та законодавчих  органiв штатiв. Формальнi голови штатiв – губернатори призначаються  союзним урядом. Iндiя, як федерацiя, становить  iнтерес через особливий спосiб використання  федеральних iнституцiй та процесiв, завдяки якому їй уже майже пiв-столiття  вдається об’єднувати в єдинiй державi лiнгвiстично дуже неоднорiдне суспiльство.

 

Малайзiя (1963 р.)

На сьогоднi Малазiйська федерацiя охоплює 13 штатiв з населенням  понад 19 млн осiб. Нинiшню федерацiю було створено у 1963 роцi,  коли до уже iснуючої Федерацiї Малайя приєдналися Сiнгапур, та штати  Саба й Саравак, розташованi на островi Борнео.  Федерацiя Малайя  здобула незалежнiсть у 1957 роцi. Два роки по тому Сiнгапур вийшов  зi складу Малазiйської федерацiї i з того часу федерацiя складається  з 11 штатiв, розташованих на Малайському пiвостровi та двох бiльш  автономних штатiв на островi Борнео. Важливою полiтичною рисою Малайзiї є висока неоднорiднiсть її населення  за расовим, етнiчним складом, мовою, релiгiєю та соцiальним розвитком.  Населення федерацiї на 59% складається з малайцiв та iнших тубiльних  народiв, 32% складають китайцi та 9% – iндiйцi. Малайцi становлять  бiльшiсть населення майже в усiх материкових штатах, але у штатах,  розташованих на захiдному узбережжi спостерiгається висока концентрацiя  китайського населення; тубiльцi, що належать до великої кiлькостi  мовних груп, становлять переважну бiльшiсть у двох острiвних штатах.  Таким чином, федеральна система є важливим чинником пiдтримання  хисткої рiвноваги мiж рiзними общинами в рамках федерацiї. Так само, як й Iндiя, Малазiйська федерацiя на перших порах характеризувалася  високим рiвнем централiзацiї, що дiстався їй у спадок вiд попередньої  малайської конституцiї, змодельованої на базi Акту 1935 року про державне управлiння Iндiєю i, опосередувано, Акту 1867 року  про британську Пiвнiчну Америку. Як i в Iндiї, конституцiя визначає  повний перелiк сфер компетенцiї: виключно федеральна компетенцiя,  виключно провiнцiйна компетенцiя та сфера, дiяти у якiй мають право  обидва рiвня державної влади. Всi залишковi сфери компетенцiї, на  вiдмiну вiд Iндiї, належать урядам штатiв. Можливо, найважливiшою  особливiстю Малайської федерацiї є значний ступiнь асиметрiї у вiдносинах  мiж суб’єктами-складовими та федеральним урядом, що вiдображається  у наданнi окремим суб’єктам бiльш значної законодавчої, виконавчої  та фiнансової автономiї. 11 штатiв, розташованих на малайському  пiвостровi – тi, що свого часу входили до складу Федерацiї Малайя,  пов’язанi iз федеральним урядом симетричними вiдносинами, тодi  як двом острiвним штатам з острова Борнео надано бiльшу автономiю,  як засiб захисту їх специфiчних “не-малайських” iнтересiв. На вiдмiну  вiд Iндiї, Малайська федерацiя зберегла свiй вiдносно централiзований  характер, що є наслiдком iснування домiнуючої полiтичної партiї. Конституцiя Малайзiї передбачає наявнiсть iнституту кабiнетiв, пiдзвiтних  законодавчим органам обох рiвнiв державного управлiння, проте у  країнi прийнято оригiнальну форму ротацiї монарха, який є формальним   головою держави у федерацiї. Кандидат на пост Янг дi-Пертуан Агонг  обирається на п’ятирiчний термiн серед спадкоємних керiвникiв дев’яти  малазiйських штатiв.

Малайська федерацiя становить iнтерес для дослiдження завдяки комплексному  хисткому балансовi рiзноманiтних общин у рамках парламентської федерацiї  та наявностi асиметрiї повноважень суб’єктiв-складових задля забезпечення  особливих iнтересiв частини населення.

 

2.3. Новостворенi федерацiї та такi, що перебувають на етапi становлення.

 

Бельгiя (1993 р.)

Державу Бельгiя було засновано у 1830 роцi у формi унiтарної конституцiйної  монархiї, але, пройшовши через чотири етапи деволюцiї у 1970, 1980,  1988 та 1993 роках, вона в рештi-решт перетворилася на формальну  федерацiю з населенням понад 10 млн осiб. Зараз до її складу входять  6 суб’єктiв. Це -три територiально вiдокремлених регiони: фламандський,  валлонський та регiон Брюсель, керування якими здiйснюють Ради  регiонiв, вiдповiдальнi у першу чергу за регiональнi економiчнi  питання. З ними перекриваються три общини (голандсько-, франко-  та нiмецькомовна), кожна з яких має власну Раду, що вiдповiдає за  питання культури та освiти. Першi три суб’єкти уособлюють територiальну  юрисдикцiю, решта – особисту. Основною рушiйною силою ступiнчатої  федералiзацiї була полiтична поляризацiя двох головних лiнгвiстичних  груп: голандськомовних (58%) та франкомовних (41%) бельгiйцiв. Нiмецькомовна  меншина складає менш як 1% населення країни. Бiполярний характер  бельгiйської полiтики пiдкреслювали вищий рiвень добробуту у фламандському  регiонi i невдоволення голандськомовної бiльшостi традицiйним для  унiтарної бельгiйської держави  домiнуванням на полiтичнiй аренi  франкомовних бельгiйцiв. Розподiл влади завдяки  ступiнчатому характеру процесу федералiзацiї   загалом прийняв форму поступового переходу дедалi бiльших повноважень  до рук регiональних та общинних рад. Невизначенi залишковi повноваження  закрiпленi за центральниму урядом. У 1993 роцi було досягнуто згоди  щодо перегляду системи розподiлу влади з тим, щоб формально визначити  сфери компетенцiї i повноваження  федерального уряду i передати  залишковi повноваження пiд юрисдикцiю суб’єктiв-складових. Бельгiйська  система розподiлу влади має три iстотнi особливостi: по-перше, внаслiдок  поступової деволюцiї вона характеризується високим ступенем децентралiзацiї;  по-друге, сфера повноважень кожного рiвня  державної влади визначена  в основному у формi виключних повноважень; i, нарештi, вiдносини  центрального уряду i суб’єктiв-складових характеризуються високим  ступенем асиметрiї (федеральнi вiдносини з регiонами i общинами  побудовано по- рiзному; по-рiзному складаються вiдносини мiж Регiональними  i Общинними радами у голандськомовнiй та франкомовнiй областях, i особливою є ситуацiя у регiонi  Брюсель –  столичному мiстi, розташованому на територiї Фламандського регiону,  бiльшiсть жителiв якого – франкомовнi бельгiйцi). Незважаючи на  широку децентралiзацiю, сфера соцiального забезпечення i податкова  сфера лишаються в основному у компетенцiї федерального уряду. Федеральнi iнститути бельгiйської федерацiї вiдповiдають її статусу  конституцiйної монархiї, Кабiнет уряду пiдпорядкований Палатi депутатiв  двопалатного парламенту. Хоча з часу створення бельгiйської федерацiї минуло надто мало часу,  щоб можна було зробити надiйнi висновки з досвiду її функцiонування,  деволюцiйний процес федералiзацiї становить особливий iнтерес завдяки  своєму лiнгвiстично-бiполярному характеру. Крiм того, Бельгiя може  служити прикладом країни, що вiдреагувала на тиск у бiк федералiзацiї  у двох напрямах через внутрiшню деволюцiю, яка перетворила колишню  унiтарну державу на федерацiю, та шляхом зовнiшньої iнтеграцiї у  Європейський Союз.

 

Iспанiя (1978 р.)

Iспанiя також пройшла через дуалiстичний процес федералiзацiї, пов’язаний  з одного боку з внутрiшньою деволюцiєю, а з iншого- iз зовнiшньою  iнтеграцiєю у Європейський Союз.  В 1978 роцi, пiсля   майже 40  рокiв тоталiтарної централiзацiї пiд керiвництвом диктатора генерала  Франко, Iспанiя запровадила нову конституцiю i встановила систему  парламентської демократiї.  Як частину процесу  пост-франкiстської  демократизацiї та як засiб збалансування могутнiх регiональних iнтересiв,   обстоювання яких живить баскський та каталонський нацiоналiзм,  Iспанiя провадить вельми своєрiдний процес регiоналiзацiї. Цей  процес здiйснюється через створення суб’єктiв, що отримали назву  ”автономних общин”, яких на сьогоднi у 40 мiльйоннiй країнi налiчується 17. Хоча Iспанiя традицiйно була сильно централiзованою унiтарною країною,  в нiй збереглася iстотна рiзноманiтнiсть населення. Тодi як полiтична  культура кастiльцiв тяжiє до iєрархiчної i централiстичної державної  системи, арагонцi, баски, каталонцi, валенсiйцi, жителi Галiсiї  та Наварри, мають сильний iнтерес до збереження свого iндивiдуального  способу життя i забезпечення вiдповiдних владних структур для захисту  своєї культурної самототожностi.

Вихiд, який iз зазначеної ситуацiї знайшли iспанцi пiсля прийняття  конституцiї 1978 року, полягав у наданнi кожному регiону iндивiдуального  рiвня автономiї вiдповiдно до конкретної ситуацiї i на пiдставi  конкретного комплексу компромiсiв, досягнутого на переговорах мiж  центральним урядом i регiональними лiдерами. Проте подальшi кроки  федерального уряду у Мадридi призвели до певного вирiвнювання у  розподiлi повноважень мiж центральним урядом i регiонами. Хоча рiзнi  регiони просуваються у напрямку до автономiї з рiзною швидкiстю,  намiри  центрального уряду очевиднi – ситуацiя з автономними общинами  повинна стати бiльш симетричною.  Позаяк конституцiя Iспанiї нiде  у своєму текстi не визначається як федеральна, в нiй подано перелiк  повноважень, що належать виключно центральному та регiональним урядам.  Необумовленi залишковi повноваження належать центральному урядовi.  Таким чином, Iспанiя є федерацiєю за всiма ознаками, окрiм назви,  i складається з 17 автономних общин, що значною мiрою користуються  правом самоуправлiння. На сьогоднi Iспанiя є однiєю з найбiльш децентралiзованих  країн Європи, проте її полiтична регiоналiзацiя спричинена не стiльки  конституцiйним мандатом, скiльки стратегiями сторiн, конкуренцiєю  i переговорами в рамках вiдносно слабкої iнституцiйної структури13.

Центральний уряд має форму парламентської монархiї. Рада мiнiстрiв  пiдпорядковується нижнiй палатi Кортесiв – двопалатного iспанського  законодавчого органу. Друга палата Кортесiв – Сенат складається  в основному з депутатiв, обраних прямим голосуванням, проте 44 з  252 сенаторiв призначаються парламентами автономiй.Як колишня унiтарна  держава, що реалiзує iстотно асиметричний процес деволюцiйної федералiзацiї  в межах своїх кордонiв, Iспанiя представляє цiкавий досвiд акомодацiї  вiдмiнностей у силi регiонального тиску у напрямку автономiї.

 

2.4. Бiкомунальнi федерацiї, що розпалися на окремi держави

 

Чехословаччина(1920-1992 рр.)

 

До свого подiлу на окремi держави, який стався наприкiнцi 1992 року,  Чехословаччина (Чеська та Словацька федеративна республiка) була  федерацiєю, що складалася з двох суб’єктiв-складових: Чеської та  Словацької республiк. Цю бiкомунальну федерацiю була створено з  метою забезпечення двом її первинним складовим-общинам певного ступеню  самоуправлiння з одночасним збереженням сильної федерацiї для управлiння  вiдмiнностями мiж цим двома общинами. Чехословаччину було створено пiсля I Свiтової вiйни внаслiдок розпаду  Австро-Угорської iмперiї. Спочатку це була унiтарна демократична  республiка, що об’єднувала чехiв i словакiв. Це дало змогу чехам  одержати автономiю вiд нiмцiв та австрiйцiв, а словакам – захиститися  вiд угорського домiнування. Словаки, що становили третину населення  республiки, були невдоволенi домiнуванням у нiй чехiв, тому через  деякий час їм було надано обмежену автономiю. Такий стан справ зберiгався  i пiд час нiмецької окупацiї i за пiслявоєнного комунiстичного режиму.  В процесi лiбералiзацiї 1968 року пiд проводом Александра Дубчека  було обiцяно запровадити федеральну конституцiю, яка б дала змогу  узгодити окремi етнiчнi iнтереси чехiв та словакiв. Вторгнення радянських  вiйськ у Чехословаччину поклало край лiбералiзацiї i полiтицi реформ,  проте прагнення до узгодження етнiчних iнтересiв збереглося i через  деякий час було запроваджено формально федеративну конституцiю.

Впродовж наступних 20 рокiв у країнi йшли процеси ефективної економiчної  та полiтичної централiзацiї пiд проводом Комунiстичної партiї. За  цього режиму Словаччина пережила перiод швидкого економiчного зростання,  в результатi чого розширилися можливостi для словакiв увiйти до  складу бюрократiї на нацiональному та федеральному рiвнях. Проте  формально федеральний характер конституцiї мав чисто символiчне  значення. Пiсля колапсу комунiстичного режиму у 1989 роцi номiнально  федеральна система лишилася без змiн: двопалатна Федеральна Асамблея  плюс однопалатнi Нацiональнi Ради Чехiї та Словаччини. На момент  розпаду на територiї федерацiї проживало близько 16 млн осiб. У наступнi роки  словацькi нацiоналiсти розгорнули боротьбу за створення  конфедерацiї двох держав, у якiй Словаччина могла б самостiйно контролювати  власну економiку та зовнiшню полiтику. Проте чехи не бачили сенсу  у збереженнi їхнiх зв’язкiв зi Словаччиною, якщо вона не лишатиметься  й надалi членом повноцiнної федерацiї. У 1992 роцi Словацька нацiоналiстична  партiя прийшла до влади i зажадала незалежностi. Згодом, коалiцiя  пiд проводом словакiв заблокувала повторне обрання Вацлава Гавела  на пост федерального президента. Це споводувало досягнення угоди  мiж Чеським та Словацьким лiдерами, кожен з яких бачив певнi полiтичнi  переваги у роз’єднаннi федерацiї. Було розроблено план мирного подiлу  Чехословаччини на двi незалежнi держави до 1 сiчня 1993 року. Без  жодних референдумiв  чи будь-яких iнших спроб з’ясувати точку зору  електорату у визначений час план було втiлено в життя.

У посткомунiстичний перiод 1989-1992 року Чехословаччина iснувала  у iншому мiжнародному клiматi, нiж Канада, а її дезiнтеграцiя була  не стiльки видiленням одного з суб’єктiв зi складу великої федерацiї,  скiльки роздiленням двох приблизно рiвних суб’єктiв. У будь-якому  разi на даний випадок варто звернути пильну увагу 14. Вiн є iлюстрацiєю  до багатьох проблем, що виникають у бiкомунальних федерацiях внаслiдок  динамiчних  процесiв  спрямованої бiполяризацiї, а також показує  наскiльки швидко може вiдбутися дезiнтеграцiя таких об’єднань, якщо  лiдери на обох полюсах вважають її вигiдною i корисною з точки зору  своїх полiтичних потреб.

 

Пакистан (1947-1971 рр.)

 

Пiсля подiлу Iндiї у 1947 роцi Пакистан – країна з населенням близько  90 млн складався з двох великих фрагментiв, успадкованих iз структури  старої колонiальної Iндiї. Обидвi  частини вiдрiзнялися одна вiд  одної абсолютно всiм, за винятком релiгiї, i були вiдокремленi одна вiд одної тисячами кiлометрiв ворожої територiї.  Результатом стало утворення федерацiї з двох  базових суб’єктiв:   Захiдного Пакистану, бiльш заможного, середньо-схiдного за характером,   населення якого  розмовляло в основному мовою урду; та бенгалi-мовного  Схiдного Пакистану, наближеного за характером до країн Пiвденно-Схiдної  Азiї, де проживала бiльшiсть населення федерацiї (55%). З 1947 по  1956 рiк як тимчасова робоча федеральна конституцiя використовувався  Акт 1935 року про державне управлiння Iндiєю. Впродовж цього перiоду  Пакистан складався з однiєї провiнцiї на сходi i трьох провiнцiй  та низки iнших суб’єктiв на заходi. Нарештi у 1956 роцi вступила  у дiю нова конституцiя, згiдно з якою було створено федерацiю з  двох провiнцiй (всi рiзноманiтнi колишнi суб’єкти Захiдного Пакистану  було об’єднано в одну унiтарну провiнцiю). Обидвi провiнцiї на паритетних  началах були представленi в однопалатному федеральному законодавчому органi. Прийняття нової конституцiї не згладило полiтичної поляризацiї мiж  захiдним i Схiдним Пакистаном, що була характерна для державного  управлiння за тимчасовою конституцiєю. У 1958 роцi у Пакистанi прийшов  до влади перший вiйськовий режим, що запровадив власну конституцiю,  яка пiдтвердила iснування федерацiї у складi двох суб’єктiв. Бенгальське  населення Схiдного Пакистану було невдоволене домiнуванням захiдної  провiнцiї у їхньому полiтичному та економiчному життi. Вони вiдчували,  що уряд у Равалпiндi розглядає провiнцiю як свою колонiю. У 1971  роцi було проголошено вiдокремлення Схiдного Пакистану вiд федерацiї  i перейменування його на  Бангладеш. Це призвело до двотижневої  громадянської вiйни, i утворення нової незалежної держави – республiки  Бангладеш. В свою чергу колишня “унiтарна” провiнцiя Захiдний Пакистан  згiдно з новою конституцiєю 1973 року  була трансформована у федерацiю  у складi 4-х провiнцiй.

Бiполярнi тенденцiї у Пакистанi, що призвели до громадянської вiйни  i подiлу країни, можуть служити  iлюстрацiєю труднощiв та нестабiльностi,  якi характернi для федерацiй, що складаються з двох суб’єктiв.

 

РОЗДIЛ 3  Розподiл влади в рамках федерацiй

 

3.1. Проблеми урiвноважування єдностi та рiзноманiтностi

 

Для всiх федерацiй, описаних у попередньому роздiлi, характерним  є iснування в один i той самий час потужних мотивiв до об’єднання  задля досягнення певних цiлей, i глибоко вкорiненого прагнення до  автономного регiонального самоуправлiння задля досягнення iнших.  Цей дуалiзм знаходить своє вiдображення у будовi зазначених федерацiй,  у виглядi системи розподiлу владних функцiй i повноважень мiж федеральним  урядом та регiональними суб’єктами-складовими. При цьому повноваження  федерального уряду служать для досягнення спiльних загальних цiлей,  тодi як повноваження урядiв суб’єктiв-складових пов’язанi iз цiлями  вираження i збереження  iндивiдуальностi i неповторностi регiонiв.

Таким чином,  iнституцiйнi характеристики цих федерацiй являють  собою певне поєднання в рамках єдиної полiтичної системи принципiв  загального управлiння i самоуправлiння через систему конституцiйного  розподiлу влади мiж федеральним урядом та урядами суб’єктiв-складових. Конкретна форма i спосiб розподiлу влади залежать вiд глибини та  видiв спiльних iнтересiв, а також ступеню  неоднорiдностi даного  конкретного суспiльства. Рiзноманiтнi географiчнi, iсторичнi, економiчнi,  екологiчнi, обороннi, мовнi, культурнi, iнтелектуальнi, демографiчнi  та мiжнароднi чинники i кореляцiї мiж ними по-рiзному впливають  на силу мотивiв до об’єднання та регiонального самовизначення  i  вiдповiдно впливають на конкретний спосiб розподiлу влади у тiй  чи iншiй федерацiї. Загалом, що бiльш однорiдним є суспiльство-  то бiльшу частку повноважень отримує центральний уряд i навпаки,  що бiльше вiдмiнностей спостерiгається у рiзних суспiльних групах,  то бiльше повноважень отримують уряди суб’єктiв-складових. Проте,  навiть в цьому випадку, часто вважається доцiльним аби федеральний  уряд мав вiдповiднi повноваження, якi б давали йому змогу ефективно протистояти тенденцiям до балканiзацiї ситуацiї. Окрiм збалансування єдностi та рiзноманiтностi будова федерацiї  повинна забезпечувати рiвновагу мiж незалежнiстю та взаємозалежнiстю  регiональних урядiв у стосунках мiж собою та федеральним урядом.  Класичнi федерацiї,на думку К.С. Вiра (K.C.Wheare) до яких, як   вважається, наближаються США, Швейцарiя, Канада та Австралiя, характеризуються  iдеальним розподiлом влади мiж урядами суб’єктiв-складових i федеральним  урядом, в рамках якого кожен уряд має змогу дiяти незалежно у власнiй  ”незалежнiй i герметично вiдокремленiй” сферi компетенцiї 15.  На  практицi, однак, федерацiї не вважають за  можливе уникнути перекриття  мiж сферами компетенцiї рiзних рiвнiв влади i певний ступiнь взаємозалежностi  мiж ними є характерним  для всiх федерацiй свiту. Найяскравiшим  виявом такої взаємозалежностi є система вiдносин мiж рiвнями державного  управлiння нiмецької федерацiї, коли виконання бiльшостi федеральних  законiв забезпечують суб’єкти-складовi. Платою за такий сильний  акцент на координацiю зусиль через спiльне ухвалення рiшень, може  стати обмеження гнучкостi та рiзноманiтностi  полiтики, якi  забезпечуються  лише за умови автономного ухвалення рiшень рiзними рiвнями державної  влади. Таким чином, iснує певна потреба у забезпеченнi рiвноваги  мiж незалежнiстю i взаємозалежнiстю органiв державного управлiння  в рамках федерацiї. На характер розподiлу влади може впливати також спосiб формування  федерацiї. Там, де створення федерацiї вiдбувалося шляхом об’єднання  кiлькох ранiше незалежних суб’єктiв iз передачею ними частини своїх  суверенних повноважень  новоствореному федеральному урядовi, наголос,  зазвичай, робиться на визначення обмеженого кола виключно федеральних  та спiльних повноважень i сфер компетенцiї, тодi як залишковi, зазвичай  необумовленi, повноваження залишаються у суб’єктiв-складових. Класичними  прикладами є Сполученi Штати, Швейцарiя та Австралiя. Цю традицiйну  модель запроваджено також в Нiмеччинi та Австрiї, хоча їх вiдродження  у повоєнний час передбачало певнi деволюцiнi змiни порiвняно iз  попереднiми автократичними режимами. Там, де створення федерацiї  вiдбувалося шляхом деволюцiї колишньої унiтарної держави, ситуацiя  дiаметрально протилежна: конституцiя визначає сфери повноважень  регiональних суб’єктiв-складових, тодi як залишковi повноваження  лишаються в руках федерального уряду. Така схема прийнята у Бельгiї  та Iспанiї. Деякi федерацiї, такi як Канада, Iндiя та Малайзiя,  створювалися шляхом поєднання обох способiв. Тому їх конституцiї  визначають конкретнi виключно федеральнi, виключно провiнцiйнi та  спiльнi сфери компетенцiї, а залишковi повноваження у Канадi, Iндiї  та  Федерацiї Малайя (на вiдмiну вiд  сучасної малайзiйської федерацiї)  належать(ли) федеральному урядовi.

 

3.2. Розподiл законодавчої та виконавчої влади

 

У iстотнiй частинi федерацiй, особливо у тих, що дотримуються англо-саксонської  традицiї, кожен рiвень державного управлiння забезпечує виконавчi  функцiї  у тих самих сферах, у яких вiн має законодавчi повноваження.  Класичнi приклади такої системи розподiлу влад -  США, Канада та  Австралiя. На користь такого рiшення можна навести кiлька аргументiв.  По-перше, це сприяє змiцненню автономiї законодавчих органiв. По-друге,  у такий спосiб, урядам кожного рiвня надається можливiсть втiлювати  в життя плоди своєї власної законотворчостi, що  сприяє  iстотному  пiдвищенню якостi законодавства. По-третє, у таких країнах, як Канада  та Австралiя, де прийнято принцип парламентарної виконавчої влади,  пiдзвiтної законодавчому органовi, останнiй може ефективно контролювати  орган, що втiлює в життя його закони лише в тому випадку, якщо сфери  їх юрисдикцiї спiвпадають.

У європейських федерацiях, особливо, у Швейцарiї, Австрiї та Нiмеччинi  сфери адмiнiстративних повноважень  не спiвпадають iз сферами законодавчої  влади. Адмiнiструванням у багатьох сферах федеральної законодавчої  влади  згiдно з конституцiєю займаються уряди суб’єктiв-складових.  Це дає змогу законодавцям на федеральному рiвнi створювати до певної мiри унiверсальне  законодавство, залишаючи можливiсть регiональним урядам  втiлювати  його в життя з урахуванням iндивiдуальних регiональних умов. Проте,  така схема подiлу влади на практицi вимагає вищого ступеню спiвпрацi  мiж рiзними рiвнями державного управлiння.

Втiм, у реальному життi контраст мiж цими двома пiдходами не є аж  так рiзко вираженим. Навiть у англо-саксонських федерацiях федеральний  уряд часто делегує значнi повноваження на втiлення федеральних програм  урядам суб’єктiв-складових, забезпечуючи їм фiнансову пiдтримку  у виглядi цiльових субсидiй-грантiв. Бiльше того, наприклад, у Канадi  самою конституцiєю передбачено виняток iз загального правила коли  у сферi кримiнального законодавства дiють федеральнi закони, а контроль  за їх дотриманням покладено на уряди суб’єктiв-складових. Бiльш  ”молодi” федерацiї, що виникли на територiї колишнiх британських  колонiй, такi як Iндiя та Малайзiя, мiстять у своїх конституцiях  положення про адмiнiстрування на рiвнi штату федерального  законодавства  у сферах спiльної  юрисдикцiї. З iншого боку, наприклад, Бельгiя  вiдрiзняється вiд iнших європейських федерацiй, оскiльки в нiй сфери  законодавчої i виконавчої влади повнiстю спiвадають. А дiюча конституцiя  Росiї передбачає, що федеральнi виконавчi органи i виконавчi органи  суб’єктiв федерацiї утворюють єдину систему виконавчої влади у федерацiї.

 

3.3. Варiанти форм розподiлу законодавчої влади

 

Ексклюзивнi законодавчi повноваження  У Швейцарiї, Канадi i останнiм часом у Бельгiї бiльша частина законодавчих  повноважень належить виключно федеральному урядовi, або урядам суб’єктiв-складов их. У Швейцарiї та Бельгiї сфери ексклюзивної юрисдикцiї визначенi  бiльш конкретно. На вiдмiну вiд зазначених трьох федерацiй, У США  та Австралiї повноваження, що належать виключно федеральному урядовi,  є набагато обмеженiшими, а бiльшiсть федеральних повноважень сформульованi  як спiльнi. Конституцiї Австрiї, Нiмеччини, Iндiї та Малайзiї визначають  широкий спектр як ексклюзивних, так i спiльних повноважень. Закрiплення  повноважень за яким-небудь одним рiвнем державного  управлiння має як свої переваги, так i недолiки. З одного боку,  тим самим змiцнюється автономнiсть даного рiвня влади i стає  зрозумiло,  хто саме рiвень несе вiдповiдальнiсть за формування полiтики у  певнiй конкретнiй сферi. З iншого боку, на практицi навiть там,  де основна частина повноважень розподiлена ексклюзивним чином мiж  рiзними рiвнями державного управлiння (наприклад у Швейцарiї чи  Канадi), досвiд показує, що певного перекриття сфер компетенцiї  уникнути неможливо, оскiльки  практично неможливо окреслити “герметично  замкненi” областi ексклюзивних повноважень.  Спiльнi законодавчi повноваження  Усвiдомлення неминучостi перекриття у багатьох сферах призводить  до утворення обширних сфер спiльних законодавчих повноважень, представлених  у конституцiях Сполучених Штатiв, Австралiї, Нiмеччини, Iндiї та  Малайзiї. Навпаки, у Канадi до сфери спiльних законодавчих повноважень  належать лише сiльське господарство, iмiграцiя, пенсiйне забезпечення  i допомога людям похилого вiку, експорт невiдновлюваних природних  ресурсiв, лiсо-продуктiв та електричної енергiї. Утворення сфер спiльної компетенцiї в рамках федерацiї має чимало  переваг. Воно дає змогу внести елемент гнучкостi у розподiл владних  функцiй, створюючи можливiсть для федерального уряду припинити виконання  своїх потенцiйних владних функцiй у певнiй сферi доки справа не  набуде федеральної ваги. У такий спосiб уряд суб’єкта-складової  одержує змогу якийсь час реалiзовувати свої власнi iнiцiативи.   Федеральний уряд може використовувати спiльнi сфери юрисдикцiї для  встановлення стандартiв федерального рiвня, надаючи регiональним  урядам простiр для опрацювання деталей законодавства та надання  послуг у такий спосiб, що найкраще вiдповiдає мiсцевим потребам  та умовам. Наприклад, в Австрiї та Нiмеччинi iснує спецiальна конституцiйна  категорiя юрисдикцiї, яка означає право федерального уряду формувати у певних сферах “законодавчу базу”, залишаючи федеральним землям  можливiсть “заповнити” цi сфери бiльш детальними законами. Крiм  того, у Нiмеччинi поправкою до конституцiї 1969 року запроваджено  категорiю так званих “спiльних задач”, яка застосовується до сфери  вищої освiти, вдосконалення регiональної економiчної структури,  розвитку аграрного сектора та захисту довкiлля у прибережних районах.  Федеральний уряд бере участь у вирiшеннi “спiльних задач” лише  в доповнення до зусиль федеральних земель. Визначення перелiку спiльних повноважень  у законодавчiй сферi   дає змогу уникнути необхiдностi перелiчувати складнi деталi подiлу  окремих  функцiй, закрiплених виключно за тим чи iншим рiвнем державної  влади, i зменшує ймовiрнiсть того, що з часом  такий детальний подiл  функцiй при змiнi умов може виявитися непридатним. Зазвичай конституцiя при визначеннi  сфер спiльної юрисдикцiї мiстить  застереження, що у випадку конфлiкту мiж федеральним i мiсцевим  законодавством прiоритет має федеральний закон. Важливий виняток  з цього правила дiє у сферi пенсiйного забезпечення людей похилого  вiку у Канадi. У цiй країнi пенсiйну сферу вiднесено до  спiльної  юрисдикцiї, але у випадку конфлiкту закони провiнцiї мають приорiтет  над федеральними законами. Це дає змогу Квебековi зберiгати власну  систему пенсiйного забезпечення, тодi як iншi провiнцiї працюють  за єдиною федеральною.  Залишковi повноваження  Поняття “залишковi повноваження” означає  закрiпленi згiдно з конституцiєю  повноваження займатися вирiшенням питань, порядок розв’язання яких  конституцiєю не обумовлюється. У бiльшостi федерацiй, особливо,  у тих, що створювалися в процесi об’єднання окремих i незалежних  суб’єктiв, залишковi повноваження закрiплено за урядами суб’єктiв-складових.  Прикладами таких федерацiй є США, Швейцарiя, Австралiя, Австрiя,  Нiмеччина Малайзiя та Чехословаччина. У деяких федерацiях, зазвичай  тих, що утворилися внаслiдок деволюцiї централiзованих унiтарних  режимiв, залишковi повноваження закрiплюються за федеральним урядом.  Прикладами можуть служити Канада, Iндiя, Федерацiя Малайя – попередниця  Малазiйської федерацiї, та Бельгiя. Втiм, у випадку Бельгiї досягнуто  згоди (щоправда, це рiшення досi не втiлено в життя) про переформулювання  системи конституцiйного розподiлу влади таким чином, щоб залишковi  повноваження були закрiпленi за урядами суб’єктiв-складових. Значення залишкових повноважень залежить вiд кiлькостi i повноти  перелiку законодавчих повноважень, вiдображених у конституцiї. Що  бiльше повноважень обумовлено конституцiєю, то менш важливим є питання  про приналежнiсть залишкових повноважень. Таким чином у федерацiях  на зразок Iндiї, Малайзiї i меншою мiрою Канади, де конституцiї  визначають три повних i всеохоплюючих перелiки виключно федеральних,  виключно регiональних i спiльних повноважень у законодавчiй сферi,  питання залишкових повноважень є менш важливим, анiж, скажiмо,  в США, Австралiї та Нiмеччинi, де повноваження урядiв суб’єктiв-складових  нiяк не обумовленi конституцiєю i пiдпадають пiд категорiю “необумовлених  i залишкових”. У цих федерацiях закрiплення iстотних залишкових  повноважень за суб’єктами-складовими було зроблено з метою пiдкреслити  їх автономiю i обмежену природу повноважень закрiплених за федеральним  урядом. Слiд, однак,  зазначити, що у практицi  згаданих країн спостерiгаються  тенденцiї до трактування  повноважень, якi в конституцiї охарактеризованi  як “вiдповiднi “, такими, що закрiпленi за федеральним урядом. У  такий спосiб скорочується обсяг залишкових повноважень, закрiплених  за суб’єктами-складовими, i з часом система розподiлу влади стає  дедалi централiзованiшою. Парадокс, але в таких федерацiях, як Канада,  Iндiя та Малайзiя, де централiстично налаштованi засновники вiдобразили  у конституцiї “обмеженi конкретнi  повноваження провiнцiйних урядiв”  судовi органи навпаки схильнi трактувати цi повноваження бiльш широко  i у такий спосiб гальмувати експансiю федеральної влади. У деяких федерацiях конституцiя передбачає надання федеральному урядовi специфiчних надзвичайних повноважень, згiдно з  якими вiн має право за певних обставин втручатися у справи або обмежувати  повноваження, якi за звичайних умов є компетенцiєю суб’єктiв-складових.  Такi застереження були запровадженi засновниками через побоювання  можливої балканiзацiї та дезiнтеграцiї країни. Найяскравiшi приклади  згаданих квазi-унiтарних повноважень можна знайти конституцiях Iндiї  та Малайзiї, а також Канади, конституцiя якої обумовлює  такi права  центрального уряду  як, наприклад, “резервування i недоступнiсть  владних функцiй”, “декларативнi повноваження”, а також  визначає  поняття  “мир”, “порядок” та “добре державне управлiння”, як такi,  що пiдлягають iнтерпретацiї федеральними  органами влади.

 

3.4. Обсяг розподiленої законодавчої влади

 

Залежно вiд прийнятої форми конституцiйного розподiлу влади конкретнi  повноваження, закрiпленi за урядами кожного з рiвнiв залежно вiд  специфiчних обставин i рiвноваги iнтересiв в рамках кожної федерацiї  також iстотно рiзняться. Детальний порiвняльний аналiз розподiлу  влади у рiзних федерацiях, зроблений спецiально для даного дослiдження  див. у Додатку А Загалом, у бiльшостi федерацiй до юрисдикцiї федерального уряду  належать такi сфери, як: закордоннi справи, оборона, функцiонування  економiчного i валютного союзiв, основнi податковi повноваження  та мiжрегiональнi транспортнi зв’язки. Соцiальнi питання (у тому  числi, освiта, охорона здоров’я, соцiальне забезпечення та проблеми  зайнятостi), забезпечення правопорядку та нацiональної безпеки i  мiсцеве самоврядування зазвичай вiдносяться до компетенцiї регiональних  урядiв, хоча деякi з них, особливо тi, що пов’язанi iз соцiальними  послугами, як, наприклад, сiльське господарство та природнi ресурси,  часто перебувають пiд спiльною юрисдикцiєю. У будь-якому разi,  як це видно з Додатку А, спостерiгаються iстотнi вiдмiнностi у системi  розподiлу влади у рiзних федерацiях. Найскладнiшим зазвичай виявляється розподiл юрисдикцiї у деяких  окремих сферах. Однiєю з них  є закордоннi справи. У багатьох федерацiях  ця сфера належить до компетенцiї федеральної влади. При цьому федеральна  влада має право у разi необхiдностi втручатися у справи, що належать  до регiональної юрисдикцiї . У деяких країнах це право обмежено  вимогою провадити консультацiї з урядами суб’єктiв-складових i заручитися  їх згодою, якщо мiжнароднi угоди, укладенi з iнiцiативи федерального  уряду впливають на юрисдикцiю регiональних влад. У Канадi , наприклад,  якщо мiжнароднi угоди, укладенi федеральним урядом, пов’язанi iз  сферами виключної юрисдикцiї провiнцiй, повиннi застосовуватися  закони провiнцiї. У Нiмеччинi такi угоди повиннi бути ратифiкованi  бiльшiстю депутатiв Бундесрату, палати, що складається з представникiв  федеральних земель. Координацiя державного боргу часом також становить  проблему, оскiльки борговi зобов’язання одних суб’єктiв-складових  можуть  вплинути на кредитоспроможнiсть iнших суб’єктiв федерацiї.  Тому в Австралiї, наприклад, iснує положення про координацiю державних  запозичень за допомогою мiжрiвневої Ради з питань державних боргiв  (Loans Council), що має повноваження ухвалювати рiшення, пов’язанi  iз борговими зобов’язаннями обох рiвнiв державного управлiння. У  деяких iнших федерацiях стурбованiсть з приводу цих питань спричинила  створення системи федерального контролю за державними запозиченнями,  особливо мiжнародними позиками, що їх беруть уряди суб’єктiв-складових. Iснують двi сфери, де на практицi спостерiгається тенденцiя до активних  дiй з боку обох рiвнiв державного управлiння. Це економiчна полiтика  та соцiальний розвиток. У першiй з них, регiональним урядам доводиться  займатися забезпеченням економiчного добробуту для своїх громадян  i провадити полiтику пов’язану iз своїми конкретними  регiональними  економiчними iнтересами. Часом, справа доходить навiть до створення  торговельних представництв у iнших країнах, метою яких є пожвавлення  торгiвлi та залучення iнвестицiй. Така схема застосовується у Сполучених  Штатах, Канадi, Австралiї та Нiмеччинi. Сфера соцiального розвитку, включаючи охорону  здоров’я, освiту i соцiальнi послуги, зазвичай, згiдно з конституцiєю  належить до юрисдикцiї в першу чергу урядiв суб’єктiв-складових.  Проте, як правило, через високу вартiсть вiдповiдних програм та  прагнення до забезпечення певних федеральних стандартiв надання  соцiальних послуг населенню, регiональним урядам для цих потреб  надається фiнансова допомога з федерального бюджету.

 

3.5. Розподiл адмiнiстративних повноважень

 

Як уже зазначалося у роздiлi 3.2., у багатьох федерацiях, особливо  тих, де сильнi англо-саксонськi традицiї (США, Канада, Австралiя)  розподiл адмiнiстративних повноважень з переважної бiльшостi питань  спiвпадає з розподiлом сфер законодавчої юрисдикцiї. Але у деяких  федерацiях iснують обумовленi  i закрiпленi у конституцiї положення  про роздiлення законодавчої та адмiнiстративної юрисдикцiї у певних  сферах помiж рiзними рiвнями державного управлiння. Такi постiйнi,  закрiпленi у конституцiї вiдносини виникли як наслiдок тимчасових  передач повноважень у законодавчiй та виконавчiй сферi, що перiодично  спостерiгаються у багатьох федерацiях. Приклади iстотних, закрiплених  конституцiєю  вiдмiнностей у розподiлi виконавчих та адмiнiстративних  повноважень з одного боку i законодавчих – з iншого можна побачити  у Швейцарiї, Австрiї, Нiмеччинi, Iндiї та Малайзiї. В усiх цих країнах  на уряди суб’єктiв-складових згiдно з конституцiєю покладено обов’язок  запровадження та адмiнiстрування широкого кола федеральних законiв.  В Iндiї та Малайзiї адмiнiструванням всiх федеральних законiв,  що дiють у сферах спiльної юрисдикцiї, згiдно з конституцiєю повиннi  займатися уряди штатiв. Таким чином, хоча з точки зору законодавства  цi федерацiї є сильно централiзованими , у адмiнiстративнiй сферi  вони централiзованi набагато менше. Приклад зазначених федерацiй  свiдчить, що адмiнiстративна децентралiзацiя федерального законодавства  i особливо, адаптацiя його до конкретних умов i  обставин у рiзних  регiонах країни можлива i може виявитися вельми корисною.

 

Роздiл 4$Розподiл фiнансових ресурсiв

 

4.1. Значення розподiлу фiнансових ресурсiв

 

Розподiл фiнансових ресурсiв мiж рiзними рiвнями державного управлiння  в рамках федерацiї має велике значення з двох головних причин: по-перше  цi ресурси стимулюють або обмежують уряди у здiйсненнi  конституцiйно  закрiплених за ними законодавчих та виконавчих повноважень; i по-друге,  податковi повноваження та витрати самi по собi є важливим iнструментом  впливу i регулювання економiки.

 

4.2. Розподiл джерел надходжень

 

У бiльшостi федерацiй конституцiєю (а у випадку Бельгiї – спецiальними  законами) для  обох рiвнiв державного управлiння визначаються джерела   надходжень. Порiвняльний аналiз цих положень наведено у Додатку  А. До основних податкових джерел належать: митнi платежi та збори,  податки на корпорацiї, прибутковий податок з громадян, рiзноманiтнi  податки на продаж та споживання товарiв. Митнi платежi та збори  майже завжди стягуються у федеральну скарбницю в iнтересах забезпечення  ефективного функцiонування внутрiшнього митного та економiчного  союзу. Податки на прибутки корпорацiй також найчастiше належать  до федеральної юрисдикцiї, оскiльки корпорацiї в процесi своє бiзнесової  дiяльностi i одержання прибуткiв мають тенденцiю перетинати адмiнiстративнi  кордони внутрiшнiх регiональних  утворень i розмiщення їх головного  офiсу далеко не завжди вiдображає географiю джерел їхнiх надходжень.  Проте, у деяких федерацiях цi податковi джерела можуть бути визначенi  як спiльнi i отже перебувати пiд спiльною регiонально-федеральною  юрисдикцiєю. Податки на прибуток громадян можуть бути безпосередньо  пов’язанi iз мiсцем проживання i отже, часто є спiльною “територiєю”  федерального i регiональних урядiв, хоча у деяких федерацiях (Австрiї,  Iндiї, Чехословаччинi) цi податки є виключно федеральними.

Податки на продаж та споживання у бiльшостi федерацiй є спiльними  джерелами федерального та регiонального урядiв, хоча iснують певнi  винятки з цього правила.

Спiльною рисою у розподiлi фiскальних повноважень у практично всiх  федерацiях є те, що бiльшiсть основних джерел надходжень закрiпленi  за федеральним урядом. Навiть там, де деякi податковi сфери є спiльними  чи  перебувають пiд спiльною юрисдикцiєю, федеральнi уряди виявляють  тенденцiї до домiнування як шляхом використання свого права на перехоплення  сфери спiльної юрисдикцiї, так i шляхом встановлення обмежень (прямих  чи непрямих)  на спектр фiнансових джерел, закрiплених за регiональними  урядами. У створення загальної картини основний внесок роблять два  чинники: по-перше, концентрацiя ресурсiв в руках федеральних урядiв  необхiдна, оскiльки зазвичай вiд них сподiваються  виконання перерозподiльчої  ролi; по-друге, у тi часи, коли створювалися фiскальнi  системи  бiльшостi нинiшнiх федерацiй, у економiцi панували кейнсiанськi  теорiї впливу держави на  полiтику економiчної стабiльностi та розвитку,  що й наклало свiй вiдбиток на будову зазначених систем. Окрiм податкiв, уряди мають ще два основних джерела надходжень.

Перше з них – це державнi позики, доступнi обом рiвням державної  влади у бiльшостi федерацiй, хоча у деяких випадках (Австрiя, Iндiя,  Малайзiя) зовнiшнi запозичення перебувають пiд виключно федеральною  юрисдикцiєю. В Австралiї всi значнi державнi позики, що їх беруть  обидва рiвнi влади, координуються через мiжрiвневу Раду з питань  запозичень. Друге джерело – це прибутки державних корпорацiй та  пiдприємств, якi iнодi можуть поповнювати скарбницю  того чи iншого  уряду. У бiльшостi федерацiй це джерело доступне для урядiв обох рiвнiв.

 

4.3. Розподiл витратних повноважень

 

Загалом кажучи, розподiл повноважень у сферi витрат у всiх федерацiях  адекватний тому обсягу  законодавчої та адмiнiстративної вiдповiдальностi,  що закрiпленi за кожним з рiвнiв державного управлiння в рамках  федерацiї. Проте, варто наголосити на декiлькох моментах. По-перше, у країнах, де адмiнiстрування iстотної частини федерального  законодавства згiдно з конституцiєю покладається на уряди суб’єктiв-складових  ( як, наприклад, у Швейцарiї, Австрiї, Нiмеччинi, Iндiї та Малайзiї) , конституцiйнi обов’язки урядiв суб’єктiв-складових щодо витратної  частини бюджетiв є набагато ширшими, анiж мали б бути з урахуванням  лише їхнiх законодавчих повноважень. По-друге, вимоги щодо витрат у рiзних сферах компетенцiї можуть  бути рiзними. Наприклад, витрати на охорону здоров’я, освiту, та  соцiальнi послуги є iстотно вищими, анiж на тi сфери, що пов’язанi  з  регулюванням , а не наданням послуг.

По-третє, у бiльшостi федерацiй, витратнi повноваження кожного з  рiвнiв державного управлiння не обмежуються лише визначеними конституцiєю  сферами законодавчої та адмiнiстративної юрисдикцiї. Зазвичай уряди  надiленi повноваженнями здiйснювати витрати  загального характеру  16. У такий спосiб федеральний уряд може використовувати свої повноваження  щодо витрат загального характеру задля досягнення певних цiлей у  сферах, що належать до юрисдикцiї  суб’єктiв-складових, надаючи  регiональним урядам субсидiї (гранти) для забезпечення послуг, що  є необхiдними, але не могли б надаватися через нестачу коштiв. Зi  свого боку, уряди суб’єктiв-складових у численних федерацiях використовують  свої повноваження на здiйснення витрат загального характеру для  створення торговельних та промоцiйних представництв за кордоном  федерацiї, навiть, якщо конституцiєю не передбачено  їх право на  здiйснення зовнiшньополiтичних операцiй. Використання повноважень федерального уряду на здiйснення витрат  загального характеру для досягнення своїх цiлей у сферах виключно  провiнцiйної юрисдикцiї у Канадi неодноразово викликало заперечення  з боку урядiв деяких провiнцiй i навiть оскаржувалося в судових  органах, але безуспiшно. Суд дiйшов висновку, що витрати федерального  уряду не обов’язково мають обмежуватися сферою законодавчої юрисдикцiї,  визначеною конституцiєю. В результатi, федеральний уряд Канади  часто використовував свої повноваження у сферi витрат  для надання  субсидiй на пiдтримку провiнцiйних програм, щоб спонукати уряди провiнцiй до дiй, якi спiвпадаютьз  федеральними  прiоритетами. Уряди провiнцiй скаржилися, що таке однобоке використання  федеральних витратних повноважень пiдриває їхню автономiю у закрiплених  виключно за провiнцiйною владою сферах. Така практика характерна  не лише для Канади. До аналогiчних заходiв вдавалися США та Австралiя  у часи Великої депресiї 30-х рокiв. Регiональнi уряди часто охоче  приймають допомогу вiд федерального уряду, проте, якщо ця допомога  надається у виглядi умовних субсидiй, вони схильнi вважати її втручанням  у сферу їхньої ексклюзивної юрисдикцiї. Особливо часто таке трапляється,  коли федеральнi витрати на цiлi, що входять до сфери компетенцiї  регiональних влад, починають здiйснюватися або припиняються без  попередження. I у Канадi, i у США такi одностороннi зупинки у наданнi  допомоги призвели до звинувачень у “аварiйному розвантаженнi” та  ”федералiзмi-що-працює-лише-сам-на-себе”.

Слiд зазначити, що у таких вiдносно “старих” федерацiях, як Сполученi  Штати, Канада та Австралiя, де використання федеральних витратних  повноважень у загальних цiлях набуло поширення, конституцiя не дає  точного визначення таких повноважень. Проте, судовi iнстанцiї цих  країн рiзною мiрою визнали, що податковi системи та вiдповiднi повноваження  федерального уряду можуть використовуватися також i з метою впливу  на сфери дiяльностi, що виходять за рамки його стандартних законодавчих  повноважень. “Новi” федеральнi конституцiї Iндiї та Малайзiї, що  розроблялися з урахуванням практики “старших” федерацiй мiстять  положення, що прямо визначають право федерального уряду надавати  субсидiї  урядам штатiв для будь-яких цiлей, незалежно вiд того,  пiд чию юрисдикцiю пiдпадають згаданi цiлi. У тих федерацiях, де конституцiя передбачає надання урядам суб’єктiв-складових  адмiнiстративних повноважень стосовно iстотної частини федерального  законодавства, зазвичай типовим є явищем є надання вагомих федеральних  трансфертiв, як у формi частки федеральних податкових надходжень,  так i у формi безумовних й умовних субсидiй-грантiв.

 

4.4. Проблеми вертикального та  горизонтального дисбалансiв

 

Практично всi федерацiї стикаються з необхiднiстю коригування двох  видiв фiнансових дисбалансiв. Про вертикальний дисбаланс мова йде  тодi, коли закрiпленi конституцiєю за урядом федерацiї або суб’єкта-складової  джерела надходжень не вiдповiдають їхнiм обов’язкам щодо витратної  частини. Такий дисбаланс загалом може утворюватися з двох причин.  По-перше, зазвичай вважається доцiльним, коли головнi податковi   джерела надходжень у державi закрiплюються за федеральним урядом.  Це тiсно пов’язано iз розвитком митного союзу та, у ширшому розумiннi,  iз  ефективним функцiонуванням союзу економiчного. Водночас деякi  з найбiльших фiнансово-мiстких обов’язкiв у  витратнiй частинi (охорона  здоров’я, освiта та соцiальнi служби) вважається, краще пiддаються  адмiнiструванню на регiональному рiвнi, оскiльки там можна врахувати  всi особливостi регiональних обставин.   У табл. 7 та 8  наведено  данi, що iлюструють вiдмiнностi у спiввiдношеннях мiж консолiдованими  (федеральний рiвень + рiвень суб’єкта федерацiї + мiсцевий рiвень)  бюджетними надходженнями i витратами федерального уряду у рiзних  федерацiях.  Друга причина вертикального дисбалансу полягає у тому,  що хай там як ретельно засновники федерацiї продумали питання вiдповiдностi  джерел надходжень обов’язкам у витратнiй частинi бюджету кожного  з рiвнiв влади, з часом рiзнi податковi змiни (по прибутковим податкам  та податкам на споживання) та кiлькiснi змiни у витратнiй частинi  можуть впливати на це спiввiдношення у непередбачуваний спосiб.

Отже, iснує потреба у певних процесах, якi б дали  змогу час вiд  часу коригувати дисбаланси, що виникають.

 

Таблиця 7. Надходження до федерального бюджету (до здiйснення мiжрiвневих  трансфертiв) у порiвняннi з консолiдованими (федеральний рiвень-рiвень  суб’єкту федерацii-мiсцевий рiвень) бюджетними надходженнями, у %$ 1986  1996$Малайзiя  87,2  89,9$Iспанiя   87,9  84,0*$Авст8**$Австралiя  74,4  69,1$Сполученi Штати  64,70  65,80$Iндiя  68,2  64,6*$Нiмеччина  64,5  64,5$Канада  48,4  47,7***$Швейцарiя  48,1  44,7***$Європейський Союз  0,9  1,2$* Данi за 1994 рiк ** Данi за 1995 рiк *** Данi за 1993 рiк Джерело: Ronald Watts, The Spending Power in Federal Systems: A  Сomparative Study (Kingston: Institute of Intergovernmental Relations,  Queen’s University, 1999), p. 52   Таблиця 8. Витрати федерального уряду без урахування мiжрiвневих  трансфертiв у порiвняннi з консолiдованими (федеральний рiвень-рiвень  суб’єкту федерацii-мiсцевий рiвень) бюджетними витратами, у %$ 1986  1996$Малайзiя  82,4  85,6$Iспанiя   79,4  68,5*$Австрiя  70,5  68,8**$Австралiя  52,7  53,0$Сполученi Штати  56,00  61,2$Iндiя  47,3  54,8*$Нiмеччина  35,7  41,2$Канада  41,4  40,6***$Швейцарiя  35,0  36,7**$Європейський Союз  2,1  2,5$* Данi за 1994 рiк ** Данi за 1995 рiк *** Данi за 1993 рiк Джерело: Ronald Watts, The Spending Power in Federal Systems: A  Сomparative Study (Kingston: Institute of Intergovernmental Relations,  Queen’s University, 1999), p. 53

 

Iншою формою, що вимагає коригування, є горизонтальний дисбаланс.   Про цей вид дисбалансу мова йде тодi, коли джерела надходжень  рiзних суб’єктiв-складових вiдрiзняються настiльки разюче, що деякi  з них при сумiрних податкових навантаженнях виявляються неспроможними  забезпечити своїх громадян суспiльними послугами на такому ж рiвнi,  що й iншi суб’єкти. Окрiм горизонтальних дисбалансiв надходжень  можуть спостерiгатися також дисбаланси витрат мiж рiзними провiнцiями,  викликанi вiдмiнностями  “потреб у витратах” мiж рiзними суб’єктами-складовими.  Цi вiдмiнностi найчастiше бувають спричиненi особливостями соцiографiчних  характеристик їх населення: щiльнiстю, ступенем урбанiзацiї, соцiальним  складом та вiковою структурою. Крiм того, на вартiсть надання суспiльних  послуг впливають такi чинники як рiвень дiючої державної адмiнiстрацiї, а також  фiзичне та економiчне середовище.

 

 

4.5. Роль фiнансових трансфертiв

 

З метою коригування згаданих дисбалансiв у бiльшостi федерацiй передбачено  систему фiнансових трансфертiв вiд одного рiвня державної влади  до iншого. Оскiльки федеральний уряд зазвичай контролює бiльшiсть  основних податкових джерел, то процес коригування як правило вiдбувається  у  формi трансферту коштiв вiд центральних органiв – до регiональних.  Метою такого перерозподiлу коштiв є усунення як вертикальних (у  цьому випадку трансферт здiйснюється у формах дольової участi у  податках, безумовних часткових та умовних цiльових субсидiй) так  i горизонтальних дисбалансiв i допомога бiднiшим суб’єктам. Табл.  9 через спiввiдношення мiж загальним обсягом находжень до бюджетiв  штатiв та провiнцiй i величиною трансфертiв розкриває значення федеральних  трансфертiв для регiональних бюджетiв, а  також  залежнiсть останнiх   вiд цих трансфертiв.

 

Таблиця 9. Частка федеральних трансфертiв у загальному обсязi надходжень  до бюджетiв суб’єктiв-складових$1986  1996$Iспанiя  77,4  77,58*$Австрiя  31,9  43,64**$Австралiя  54,4  40,7$Iндiя  44,0  39,41*$Сполученi Штати   20,5  29,6*$Канада  20,1  19,79***$Швейцарiя  21,7  18,9**$Нiмеччина  15,5  18,3$Малайзiя  29,5  17,9$* Данi за 1994 рiк ** Данi за 1995 рiк *** Данi за 1993 рiк Джерело: Ronald Watts, The Spending Power in Federal Systems: A  Сomparative Study (Kingston: Institute of Intergovernmental Relations,  Queen’s University, 1999), p. 53

 

4.6. Умовнi та безумовнi трансферти

 

На рiвень незалежностi провiнцiйного уряду чи уряду штату впливає  не лише частка федеральних трансфертiв у загальному обсязi надходжень  їхнiх бюджетiв  а й, навiть бiльшою мiрою, форма у якiй вони надаються.  Федеральнi трансферти (субсидiї) органам державної влади регiонального  рiвня можуть передбачати певнi умови щодо їх використання. Ця “золота  вуздечка”, як її називають у Нiмеччинi, може iстотно пiдiрвати автономiю  регiональної влади, особливо,   якщо вiдносна частка умовних трансфертiв  у загальному обсязi субсидiй є досить значною i охоплює iстотну  частину коштiв, що надходять до бюджетуих субсидiй (якi представляються або у виглядi дольової частки у  надходженнях вiд деяких федеральних податкiв, як це прийнято у багатьох  ”нових” федерацiях, або у формi безумовних часткових субсидiй).

Хоча строго сумiрнi статистичнi данi для порiвняння одержати важко,  очевидно, що масштаби використання федеральними урядами умовних  та безумовних трансфертiв у рiзних країнах iстотно рiзняться. Як  видно з табл.10 частка умовних трансфертiв є найбiльшою в Сполучених  Штатах та країнах Європейського Союзу (100%), майже вдвiчi  меншою  в Австралiї (53%) i ще меншою в Iндiї (38%) та найбiльш автономних  общинах Iспанiї (23,5%). Данi щодо Канади дуже iстотно залежать  вiд того, до якої групи вiднести напiвумовнi трансферти Системи  фiнансування регулярних програм (Established Program Financing (EPF) ), що їх  нещодавно було  реорганiзовано у Канадську систему трансфертiв  для забезпечення соцiальних потреб та   охорони здоров’я (Canadian  Health and Social Transfer System (CHST)).Якщо розглядати їх, як  умовнi, то частка умовних трансфертiв у  Канадi за даними на 1996  рiк становитиме 43,6%, у протилежному випадку – лише 4,3%.

 

 

Таблиця 10. Частка умовних субсидiй у загальному обсязi федеральних трансфертiв*   1996$Європейський Союз  100$Сполученi Штати  100$Швейцарiя  73,1**$Малайзiя   67,9$Нiмеччина   64,5$Австралiя  53,0$Iндiя  38,0$Iспанiя  23,5***$Канада ****  4,3$ * Порiвняльнi данi для Бельгiї та Австрiї знайти не вдалося ** Наведено данi за 1995 рiк *** Наведенi кiлькiснi значення характернi для автономних общин  з “високим рiвнем” полiтичної вiдповiдальностi **** Канадськi трансферти EPF та  CHST розглядаються як безумовнi.  Якщо їх трактувати, як умовнi, вiдповiдний показник становитиме 43,6% Джерело: Ronald Watts, The Spending Power in Federal Systems: A  Сomparative Study (Kingston: Institute of Intergovernmental Relations,  Queen’s University, 1999), p. 53

 

Частка федеральних умовних трансфертiв у загальному обсязi надходжень  до бюджету суб’єкта-складової є одним з головних критерiїв, за яким  можна оцiнити рiвень автономностi вiдповiдного уряду. Як видно з  табл.11, у бiльшостi федерацiй умовнi трансферти (субсидiї) складають  10-30% вiд загального обсягу надходжень до бюджету суб’єктiв-складових.  Окремий виняток з цього правила становить Канада. Обидвi форми фiнансових трансфертiв мають свої переваги й недолiки.  На користь умовних субсидiй-грантiв можна навести аргумент, що  став вирiшальним пiд час обговорення цiєї теми у США. Мова йде про  дотримання принципу фiнансової вiдповiдальностi i пiдзвiтностi,  тобто федеральний уряд, в обов’язки якого входить неприємна мiсiя  збiльшення надходжень  бюджету шляхом оподаткування, повинен в iнтересах  пiдвищення вiдповiдальностi перед платниками податкiв контролювати  i визначати умови використання коштiв, що переказуються урядам суб’єктiв-складов их з федерального бюджету. У такий спосiб в останнi кiлька десятилiть  у США у загальному обсязi федеральних трансфертiв домiнують  умовнi субсидiї.

 

Таблиця 11. Частка умовних федеральних субсидiй у загальному обсязi  надходжень до бюджетiв  штатiв та провiнцiй*, у %$1996$Сполученi Штати  29,6$Австралiя  21,6$Iспанiя  18,2$Iндiя  15,0$Швейцарiя  12,3$Малайзiя  12,2$Нiмеччина  9,8$Канада **  0,9$   * Порiвняльнi данi для всiх країн за той самий рiк знайти не вдалося,  тому поданi цифри мають дещо приблизний характер. Порiвняльних  даних для Австрiї та Бельгiї знайти не вдалося. **Платежi за системою CHST є напiвумовними за природою, тобто або  взагалi не супроводжуються жодними умовами, або цi умови мають дуже  загальний характер. У такий спосiб, при складаннi цiєї таблицi їх  розглядали як  безумовнi. Якщо вважати цi трансферти умовними, подана  для Канади цифра становитиме 15,8% Джерело: Ronald Watts, The Spending Power in Federal Systems: A  Сomparative Study (Kingston: Institute of Intergovernmental Relations,  Queen’s University, 1999), p. 57

 

Iснує i протилежна точка зору. У деяких федерацiях викликає стурбованiсть  той факт, що умовнi субсидiї певною мiрою пiiння, змушуючи їх здiйснювати витрати, що не завжди спiвпадають з  їхнiми власними прiоритетами. Бiльше того, вважається, що у тих  федерацiях, де регiональнi органи управлiння побудовано за принципом  парламентарної  вiдповiдальностi виконавчої влади перед своїм законодавчим  органом використання регiональним урядом  безумовних трансфертiв  перебуває пiд надiйним контролем законодавцiв, а отже й електорату.  Цi аргументи стали вирiшальними у бiльшостi парламентарних федерацiй  i призвели до того, що у цих державах частка умовних трансфертiв  є вiдносно низькою, а частка безумовних набагато вищою нiж у Сполучених Штатах.

 

4.7. Зрiвнювальнi трансферти

 

Значення зрiвнювальних трансфертiв випливає з принципу, що всi громадяни  федерацiї мають право на отримання приблизно однакового комплексу  суспiльних послуг за умови сплати  приблизно однакового обсягу податкiв.  Потреба у таких трансфертах виникає у бiльшостi федерацiй iз усвiдомлення  того, що нерiвномiрнiсть у розподiлi добробуту мiж рiзними регiонами  федерацiї справляє негативний вплив на вiдчуття соцiальної єдностi  в рамках федерацiї.Саме з цiєї причини у бiльшостi європейських  федерацiй зрiвнювальнi трансферти називають “трансфертами солiдарностi”.

Умови здiйснення таких трансфертiв у кожнiй з федерацiй є iндивiдаульними.  Їх загальний огляд наведено у табл.12. Проте на деяких моментах  варто наголосити детальнiше. По-перше обсяги зрiвнювальних трансфертiв  у рiзних федерацiях iстотно вiдрiзняються. У бiльшостi федерацiй,  за винятком Сполучених Штатiв, прийнято певну формальну схему зрiвнювання,  проте у деяких з них (Нiмеччинi, Канадi та Австралiї) обсяги трансфертiв  є особливо значними, тодi як у iнших (Швейцарiя) вони набагато меншi. По-друге, майже у всiх федерацiях, за винятком Нiмеччини зрiвнювання  забезпечується шляхом перерозподiлу доходiв мiж рiзними регiональними  суб’єктами, що виражається у формi спрямування федеральних трансфертiв  менш забезпеченим регiональним органам державної влади. Нiмеччина  являє собою унiкальний виняток використання системи мiжрегiональних  трансфертiв для покриття iстотної частки горизонтальних дисбалансiв.  На перших порах це був єдиний метод зрiвнювання, що використовувався  у цiй федерацiї, але згодом почали застосовувати ще й федеральнi  трансферти у формi додаткових платежiв iз розрахунку на душу населення,  джерелом для яких були надходження вiд податку на додану вартiсть (ПДВ).

По-третє, у Канадi бiльшiсть спроб коригування горизонтальних дисбалансiв  за допомогою федеральних зрiвнювальних платежiв зосереджено у першу  чергу на лiквiдацiї вiдмiнностей у забезпеченнi доходiв бюджету  у рiзних провiнцiях. Такий пiдхiд є типовим для багатьох федерацiй,  проте у деяких з них, особливо у Австралiї, докладають чимало зусиль,  щоб скоригувати i вирiвняти дисбаланси також i  у витратнiй сферi 17.

Четверте, форми здiйснення зрiвнювальних трансфертiв теж бувають  рiзними. У деяких країнах (Швейцарiя, Канада, Нiмеччина, Австрiя,  Малайзiя, Бельгiя та Iспанiя) такi трансферти здiйснюють за взаємно  погодженою формулою, хоча в деяких випадках федеральний уряд домiнує  в процесi досягнення угоди. В iнших, зокрема Австралiї та Iндiї  розподiл коштiв здiйснюється в основному на пiдставi рекомендацiй  постiйних чи перiодично створюваних незалежних комiсiй (якi в свою  чергу пiд час роботи над цими рекомендацiями використовують систему  з рiзних формул). П’яте, за певних обставин може iснувати зв’язок мiж рiвнем децентралiзацiї  у федерацiї та потребою у зрiвнювальних механiзмах.  Що бiльш фiскально  децентралiзованою є федерацiя i що бiльший у нiй диспаритет мiж  рiзними суб’єктами-складовими стосовно джерел надходжень та обов’язкiв  щодо витрат, то бiльш ймовiрною буде потреба у створеннi спецiальних  фiнансових механiзмiв для запобiгання горизонтальним дисбалансам.

Шосте, як з’ясувалося, у рiзних федерацiях населення виявляє рiзний  ступiнь толерантностi стосовно наявностi горизонтальних дисбалансiв.  Наприклад, егалiтарна Австрiя, яка, дякувати Боговi, характеризується помiрним диспаритетом мiж суб’єктами-складовими щодо джерел надходжень, докладає  максимуму зусиль, щоб повнiстю усунути дисбаланс, як у прибутковiй,  так i у витратнiй частинах бюджетiв. Нiмеччина також провадить  полiтику практично повного зрiвнювання, принаймнi, стосовно надходжень.  З iншого боку, Сполученi Штати, з їх вiдносно високими диспаритетами  мiж рiзними штатами взагалi не мають нiякої формальної зрiвнювальної  системи, що свiдчить про набагато толерантнiше ставлення  населення  до горизонтальних дисбалансiв. Канада перебуває на промiжних мiж  двома крайнощами позицiях У цiй країнi iснує потужна зрiвнювальна  програма, яка, втiм, через вiдносно високий диспаритет  у надходженнях  мiж рiзними провiнцiями спроможна забезпечити лише часткове зрiвнювання.  Одним з чинникiв, що впливає на ставлення громадян до горизонтальних  дисбалансiв у рiзних федерацiях, є вiдносна цiна , яку населення  згодне сплатити за автономiю своєї провiнцiї i децентралiзацiю в країнi.

 

Таблиця 12. Зрiвнювальнi механiзми  Сполученi Штати   Генералiзована зрiвнювальна система вiдсутня: полiтика зрiвнювання  здiйснюється за допомогою кумулятивних ефектiв окремих положень,  закладених у деяких системах федеральних  часткових субсидiй, затверджених Конгресом.$  Швейцарiя  Система федеральних трансфертiв, якi здiйснюються  за єдиною формулою.  Розроблено комплекс критерiїв, згiдно з якими розраховується рейтинг  фiнансових можливостей кожного кантона, котрий служить базою для  обчислення дольової участi у податкових надходженнях, а також необхiдного  обсягу умовних субсидiй. Взагалi система зрiвнювальних трансфертiв  у Швейцарiї розвинута вiдносно слабше, анiж в Нiмеччинi, Канадi та Австралiї$Канада  Система федеральних трансфертiв. Схема зрiвнювання побудована на  формулi (яка час вiд часу коригується). Розраховуються середнi величини  за представницьким комплексом провiнцiйних податкiв i на їх базi  визначаються обсяги безумовних трансфертiв, що складають 42% загальної  суми трансфертiв.

$Австралiя  Система федеральних трансфертiв. У перiод з 1933 по 1981-82 була  основана на рекомендацiях постiйної незалежної Комiсiї Спiвдружностi  з питань субсидiй. Рекомендацiї комiсiї складалися з урахуванням  потреб штатiв, що зверталися по субсидiї. З 1981-82 року запроваджено  Систему зрiвнювальних субсидiй (Adjustment Grant Transfers), обсяг  яких визначається на пiдставi оцiнки вiдносних потреб у витратах  для рiзних штатiв.

$Нiмеччина  Механiзм зрiвнювання побудовано в основному на системi мiжрегiональних  фiнансових трансфертiв (62%). Розрахунки здiйснюються через мiжрегiональний  фiнансовий пул, куди перераховують кошти бiльш забезпеченi федеральнi  землi i звiдки їх отримують менш забезпеченi. Обсяги трансфертiв  визначаються згiдно з встановленою формулою.  Крiм того, iснує система  федеральних трансфертiв (38%). Федеральний уряд вiдраховує на цi  потреби 1,5% надходжень вiд податку на додану вартiсть (ПДВ). Розподiл  надходжень вiд ПДВ  здiйснюється пропорцiйно кiлькостi населення  федеральної землi i також має певний зрiвнювальний ефект.$Австрiя  Система федеральних трансфертiв. Частина земель (трохи бiльш як  половина  вiд їх загальної кiлькостi) одержують федеральну субсидiю  пропорцiйно кiлькостi населення так, щоб з її урахуванням величина  податкових надходжень на душу населення була не меншою, за середню  по країнi. Первинний розподiл провiнцiйної частки федеральних податкiв  також має зрiвнювальний характер.$Iндiя  Система федеральних трансфертiв. Обсяги платежiв визначаються на  пiдставi необов’язкових до виконання рекомендацiй незалежної Фiнансової  комiсiї яка розраховує необхiдну дольову частку федеральних податкiв  та приблизний розподiл безумовних та умовних субсидiй для заповнення  прогалин у доходнiй частинi бюджету штатiв.$Малайзiя  Система федеральних трансфертiв. Обсяги трансфертiв визначає федеральний  уряд пiсля консультацiй з мiжрегiональною Нацiональною фiнансовою  радою. Трансферти здiйснюються у формi дольової участi у деяких  федеральних податках, а також безумовних та умовних субчислюються з розрахунку на душу населення.$Бельгiя  Система федеральних трансфертiв. Регiони, у яких надходження вiд  податку на прибутки фiзичних осiб у розрахунку на душу населення  є нижчими за середньонацiональний рiвень, одержують безумовну субсидiю  ”нацiональної солiдарностi”, що дає могу вирiвняти надходження регiональних  бюджетiв на основi деривацiйного пiдходу.$Iспанiя  Система федеральних трансфертiв. Починаючи з 1987 року трансферти  здiйснюються на пiдставi системи критерiїв, яка включає кiлькiсть  населення, розмiри, рiвень особистих доходiв, фiскальну наполегливiсть  влади, кiлькiсть внутрiшнiх провiнцiй в рамках Автономної общини,  вiдстань вiд столицi держави. Ця система застосовується федеральним  урядом при розрахунку часток федеральних податкових надходжень,  що переказуються Автономним общинам.$

 

4.8. Процеси та iнституцiї, що застосовуються  для регулювання фiнансових ваємовiдносин

 

Оскiльки, як уже зазначалося, продуктивнiсть джерел фiнансових надходжень  та обов’язки регiональних урядiв щодо витратної частини з часом  змiнюються, федерацiї змушенi створювати iнституцiї та вiдпрацьовувати  процеси, якi дозволяють їм давати раду вертикальним та горизонтальним  дисбалансам. В таблицi 13  подано перелiк iнституцiй та  органiзацiй,  якi займаються розв’язанням фiнансових проблем у рiзних федерацiях.  Варто зазначити, що у тих федерацiях, де виконавча та законодавча  влади на кожному з рiвнiв державного управлiння роздiленi, наприклад  у Сполучених Штатах та Швейцарiї головною ареною боротьби за фiнансовi  ресурси є федеральний законодавчий орган (у Швейцарiї, його представники,  крiм того, перiодично консультуються iз спецiально створеними   комiсiями). В iнших федерацiях, де дiє мiшана система парламентарної  виконавчої влади, головною ареною стають iнституцiї “виконавчого  федералiзму” i всi питання вирiшуються на переговорах  мiж представниками  виконавчих органiв федерального та регiонального рiвнiв. З огляду на процеси, якi застосовуються для врегулювання питань,  пов’язаних iз  федеральними фiнансами, розрiзняють чотири рiзних  схеми регулювання 18. В Австралiї та Iндiї, хоча й у рiзних формах  федеральний уряд створює експертнi комiсiї, основною задачею яких  є визначення формули для розподiлу коштiв. Комiсiя в Австралiї дiє  постiйно, тодi як в Iндiї вона згiдно з конституцiєю скликається  раз на п’ять рокiв. Цi комiсiї заслуховують представникiв урядiв  штатiв i готують доповiдь для федерального уряду, який зазвичай  слiдує їхнiм рекомендацiям. Друга форма – це створення на вимогу  конституцiї мiжрiвневої ради, що складається з представникiв влади  федерального рiвня  та  рiвня штату. Прикладом такого органу є малазiйська  Нацiональна рада з питань фiнансiв . Третя схема застосовується  в Нiмеччинi, Австрiї, Швейцарiї, Бельгiї та Сполучених Штатах. У  цих країнах величина субсидiй, що надаються штатам, визначається  федеральним урядом. Проте, у федеральних законодавчих органах, що  затверджують програми субсидiй,  є формальнi представники штатiв.  У такий спосiб штати через своїх представникiв можуть впливати  на процес розподiлу федеральних субсидiй (хоча форми цього впливу  у рiзних федерацiях неоднаковi). Четверта модель, яка застосована  у Канадi, передбачає, що процес визначення формули розподiлу зрiвнювальних  субсидiй та iншi програми податкових трансфертiв i угод належать  до юрисдикцiї федерального уряду, законодавчий орган якого не передбачає  прямого представництва регiональних урядiв. Проте, оскiльки згаданi  питання є дуже важливими, фiнансовi вiдносини федерального i провiнцiйних  урядiв є предметом бурхливих дискусiй у численних комiтетах федеральної  та провiнцiйної влади, а також  джерелом публiчних дебатiв мiж органами  влади рiзного рiвня 19.

Практично в усiх федерацiях, але особливо в Австралiї, Iндiї, Малайзiї,  Нiмеччинi та Канадi iснує велика кiлькiсть мiжурядових рад комiсiй  та комiтетiв, завданням яких є сприяння врегулюванню фiнансових  взаємовiдносин у країнi. Найдалi у напрямку створення таких iнституцiй зайшла Австралiють три таких iнституцiї, на яких варто спинитися окремо. Рада прем’єрiв  хоча й вiдiграє ключову роль у формуваннi системи трансфертiв, проте  конституцiєю країни не передбачена. Згiдно з поправкою до конституцiї  1927 року створено Раду з питань запозичень (Loans Council), яка  покликана координувати позики, що їх беруть федеральний уряд  та  уряди штатiв, i має повноваження ухвалювати рiшення, що стосуються  обох рiвнiв державного управлiння. I, нарештi, у 1933 роцi створено  Комiсiю Cпiвдружностi з питань надання субсидiй (Commonwealth Grant  Comission) – постiйно дiючий орган, що консультує федеральний уряд   Австралiї з питань здiйснення зрiвнювальних трансфертiв. В Нiмеччинi  ключову роль у регулюваннi фiнансових взаємовiдносин вiдiграє Бундесрат  i його комiтети. Така роль цiєї другої палати спричинена її унiкальним  характером; дана палата  складається з представникiв виконавчих  органiв влади федеральних земель. В iнших федерацiях, зокрема у  Бельгiї та Швейцарiї  створюються перiодичнi тимчасовi комiсiї,  метою яких є надання консультативної допомоги урядам у питаннях  пов’язаних з регулюванням фiнансових взаємовiдносин.  Таблиця 13. Iнституцiї та процеси, якi застосовуються для регулювання  фiнансових взаємовiдносин у рiзних федерацiях  Сполученi штати   Конгрес: Переговори мiж представниками рiзних штатiв у Конгресi  стосовно розподiлу субсидiй згiдно з програмами допомоги$Швейцарiя  Федеральний парламент: Переговори мiж  Федеральною Радою (федеральний  виконавчий орган) i Парламентом (що складається з представникiв  кантонiв) з перiодичним залученням представникiв експертних комiсiй$Канада  Виконавчий федералiзм: Конференцiї мiнiстрiв фiнансiв та перших  мiнiстрiв. Остаточне рiшення ухвалює Уряд Канади.$Австралiя  Виконавчий федералiзм: Рiшення формуються на конференцiї прем’єрiв  та засiданнях Ради з питань запозичень. Остаточне рiшення ухвалює  федеральний уряд , проте враховуються також рекомендацiї незалежної  експертної Комiсiї Cпiвдружностi з питань надання субсидiй$Нiмеччина  Виконавчий федералiзм: Остаточний варiант розподiлу фiскальних   ресурсiв має бути затверджений Бундесратом, що складається з представникiв  урядiв федеральних земель.$Австрiя  Виконавчий федералiзм: Переговори мiж представниками рiзних рiвнiв  державної влади, домiнують на яких представники федерального уряду.  Остаточне рiшення затверджує друга палата парламенту , яка складається  з представникiв законодавчих органiв федеральних земель.$Iндiя  Виконавчий федералiзм: Переговори мiж представниками рiзних рiвнiв  державного управлiння, довкола рекомендацiй незалежної Фiнансової  комiсiї, яка згiдно з конституцiєю скликається раз на п’ять рокiв.$Малайзiя  Виконавчий федералiзм: домiнуючу роль вiдiграє федеральний уряд,  який згiдно з конституцiєю повинен консультуватися з Нацiональною  фiнансовою радою, до складу якої входять представники всiх штатiв.$Бельгiя  Мiжпартiйна коалiцiя, що провадить переговори в рамках федерального  уряду, а також переговори мiж представниками урядiв суб’єктiв-складових  i федерального уряду.$Iспанiя  Виконавчий федералiзм: переговори мiж федеральним урядом i урядами  Автономних общин (проте лiверiдж останнiх є асиметричним). Остаточне  рiшення лишається за федеральним урядом.$

 

РОЗДIЛ 5 Процеси, завдяки яким  у федерацiях здiйснюється регулювання взаємовiдносин  та забезпечується гнучкiсть управлiння

 

5.1. Значення процесiв для забезпечення спiвпрацi мiж рiзними рiвнями  державного управлiння

 

В рамках федерацiй практично неможливо уникнути певного перекриття  i взаємної залежностi при здiйсненнi урядами рiзних рiвнiв своїх  повноважень. В такiй ситуацiї особливо важливо, щоб рiзнi рiвнi  державного управлiння ставилися один до одного, як до партнерiв.  Це передбачає iнтенсивнi консультацiї, кооперацiю та координацiю  дiяльностi мiж органами влади. Iнституцiї та процеси, що застосовуються для забезпечення спiвпрацi  мiж рiзними рiвнями влади, обслуговують двi функцiї: розв’язання  конфлiктiв та   адаптацiю до змiнних обставин. Слiд зазначити, що  мiжува важливих вимiри. Перший – це вiдносини мiж федеральним урядом  та урядами суб’єктiв-складових. Другий – вiдносини мiж суб’єктами-складовими.  Як правило, у федерацiях обидва види мiжурядових вiдносин вiдiграють важливу роль.

В рамках кожного з цих видiв вiдносин можуть взаємодiяти всi суб’єкти-складовi  федерацiї, регiональнi об’єднання суб’єктiв, або такi вiдносини  можуть бути двостороннiми (наприклад мiж федеральним урядом i одним  з суб’єктiв чи мiж двома суб’єктами- складовими.

 

 

5.2. Форми та iнтенсивнiсть мiжурядових вiдносин

 

Важливим елементом системи мiжурядових вiдносин в рамках федерацiї  є  неформальнi вiдносини, що встановлюються мiж мiнiстрами, посадовими  особами та представниками рiзних урядiв за допомогою рiзних засобiв  безпосередньої комунiкацiї (шляхом листування чи телефонного спiлкування).

Крiм них у бiльшостi федерацiй iснує система бiльш формальних iнституцiй,  створених для полегшення  мiжурядових вiдносин. Таких, як, наприклад,  описанi в п.4.8. стосовно до фiнансових вiдносин. Зазвичай, вони  мають форму регулярних чи спецiальних зустрiчей та засiдань з участю  мiнiстрiв, депутатiв парламенту, посадових осiб та представникiв  рiзних агенцiй при органах влади рiзних рiвнiв. Характерною особливiстю  парламентарних федерацiй, де перший мiнiстр i кабiнет мiнiстрiв  несуть вiдповiдальнiсть перед  органом  законодавчої влади вiдповiдного  рiвня, i домiнують на обох рiвнях державного управлiння є так званий  ”виконавчий федералiзм” – тобто така система взаємовiдносин, коли  представники виконавчої влади (мiнiстри та посадовi особи) вiдiграють  домiнуючу роль у мiжурядових взаємовiдносинах 20. Якщо у країнi  склалася система переважно “виконавчого федералiзму” , вiдносини  мiж суб’єктами-складовими та федеральними владами формуються в результатi  переговорiв мiж представниками виконавчої влади (мiнiстрами та посадовими  особами) обох рiвнiв. Iнституцiї та процеси виконавчого федералiзму  зазвичай формуються на пiдставi прагматичних мiркувань, а не згiдно  з вимогами конституцiї, проте, у таких федерацiях як Канада, Австралiя,  Нiмеччина, Iндiя та Малайзiя вони представленi у дуже широкому  дiапазонi: вiд спiльних засiдань посадових осiб до рад вiдповiдних  мiнiстрiв i перших мiнiстрiв. В деяких федерацiях вiдбувається бiльш  як п’ятсот засiдань таких комiтетiв, нарад та конференцiй на рiк.   Вся ця система зустрiчей утворює iнституцiйний процес для проведення  консультацiй, переговорiв, кооперацiї зусиль та, час вiд часу, –  здiйснення спiльних проектiв. Досить часто, у країнах, де виконавчий  федералiзм є характерною рисою мiжурядових вiдносин, уряди створюють  власнi внутрiшнi спецiалiзованi органiзацiї, щоб координувати свої  взаємини з iншими органами влади в рамках федерацiї. Наприклад,  у 1992 роцi було створено Раду австралiйських урядiв для нагляду  за процесом взаємодiї i, особливо, для пiдвищення ефективностi функцiонування  Австралiйського економiчного союзу. Втiм, пiсля перiоду активностi,  що тривав кiлька перших рокiв, вона зараз практично не функцiонує.  Цiкаву систему сприяння спiвпрацi мiж урядами суб’єктiв-складових  створено останнiм часом у Канадi, вона називається “Система для  покращення соцiального союзу громадян Канади”. ЇЇ було затверджено   4 лютого 1999 року федеральним урядом i урядами дев’яти провiнцiй  (за винятком провiнцiї Квебек).  Ця система покликана започаткувати  нову еру у вiдносинах федерального уряду та урядiв провiнцiй – еру  кооперацiї, спiвробiтництва та обмiну iнформацiєю в процесi розробки  i фiнансування соцiальних програм i включає спецiальний механiзм  розв’язання суперечностей. Але те, що у створеннi цiєї системи не  брали участi влади Квебеку, свiдчить про наявнiсть потреби у формуваннi  асиметричних взаємовiдносин  в рамках Канадської федерацiї. Серед  сучасних федерацiй виконавчий федералiзм у мiжурядових вiдносинах  набув найбiльшого розвитку в Австрiї  та Нiмеччинi, причому в останнiй  центральним органом у цiй системi служить друга палата парламенту – Бундесрат.

Там, де законодавча i виконавча влади на кожному з рiвнiв державного управлiння в рамках федерацiї роздiленi,  як, наприклад в США та Швейцарiї, система каналiв  мiжурядових  вiдносин ще розгалуженiша. Вона охоплює рiзноманiтнi канали зв’язку  мiж представниками виконавчої, законодавчої адмiнiстративної влади  рiзного рiвня, що часто перехрещуються мiж собою. Характерною рисою  таких систем є поширення явища  лобiювання представниками штатiв  чи кантонiв певних рiшень у федеральних  законодавчих органах. Потреба у розвинутих мiжурядових зв’язках вiдчувається ще гострiше  у тих федерацiях, де згiдно з конституцiєю адмiнiстрування iстотної  частки федерального законодавства здiйснюють уряди суб’єктiв-складових.  Така органiзацiя законодавчої влади є ключовим чинником для створення  системи так званого “взаємозв’язаного” федералiзму, характерного  у першу чергу для Нiмеччини. Як уже зазначалося у параграфi 4.8, у бiльшостi федерацiй мiжурядовi  iнституцiї та процеси мають особливе значення для перiодичного регулювання  фiнасових взаємовiдносин i трансфертiв. Практично в усiх федерацiях мiжурядовi вiдносини мають два вимiри:  вертикальний та горизонтальний. Окрiм вiдносин типу “федеральний  уряд-суб’єкт”, розвиваються i вiдносини “суб’єкт-суб’єкт”. Часто  це пов’язано з питаннями регiонального значення, що виходять за  межi юрисдикцiї окремого суб’єкта-складової i впливають на сусiднi  штати чи провiнцiї, наприклад, спiльним використанням рiчок, транспортних  коридорiв чи проблемами екологiї. Крiм того, часто кiлька штатiв  або провiнцiй регiону об’єднуються для спiльних дiй. Iнодi, такi  спроби кооперацiї  суб’єктiв-складових бувають настiльки вдалими,  що охоплюють всi штати чи провiнцiї держави. Тодi суб’єкти-складовi  спiльно вирiшують питання навiть загальнодержавного масштабу, не  вдаючись по допомогу до федерального уряду. У Швейцарiї такi дiї  суб’єктiв називають “федералiзм без Берна”, а у Сполучених Штатах,  вiдповiдно, “без Вашiнгтона”. Зазвичай такi спроби мають вельми  обмеженi результати, через неминуче конфедеральний характер процесу  ухвалення рiшень. Нещодавно, аналогiчнi пропозицiї перебували у  центрi уваги громадськостi Канади 21.

 

5.3. Iншi механiзми  для регулювання взаємовiдносин та забезпечення  гнучкостi при вирiшеннi питань, пов’язаних з розподiлом влади

 

У бiльшостi федерацiй систему розподiлу влади мiж федеральним та  регiональними урядами закрiплено у вiдповiдних статтях та положеннях  конституцiї. Це робить її достатньо жорсткою i негнучкою, до того  ж за таких обставин у неї важко вносити змiни (див. п. 10.4). В  таких умовах для забезпечення необхiдної гнучкостi i регульованостi  урядам доводиться застосовувати рiзноманiтнi механiзми.   У таких федерацiях, як Сполученi Штати, Австралiя, Iндiя, Малайзiя,  конституцiя встановлює широкi сфери спiльної юрисдикцiї, що дає  змогу забезпечити певний ступiнь гнучкостi  управлiння та спiвробiтництво  у згаданих сферах. Слiд, однак, зазначити, що встановлення  спiльної  юрисдикцiї може спричинити  конкуренцiю i конфлiкти мiж урядами,  якщо механiзми i процеси  партнерських вiдносин у цих сферах недостатньо  вiдпрацьованi.

Iнший механiзм  передбачає делегування повноважень вiд одного рiвня  влади до iншого. У “старих” федерацiях  право делегування повноважень  не було виразно й чiтко сформульовано, в результатi влади часом  не мають змоги делегувати одна однiй повноваження у законодавчiй  сферi. Для Австралiї та бiльшостi iнших федерацiй, створених у ХХ  столiттi, характерна пiдвищена гнучкiсть, яка досягається конституцiйним  закрiпленням права органiв влади делегувати свої повноваження як  у законодавчiй, так i у адмiнiстративнiй сферах в обох напрямах. Ще один механiзм забезпечення гнучкостi системи розподiлу  влади  створюють концепцiї “приєднання за власним вибором (opt in)” та  ”виходу за власним вибором (opt out)”, згiдно з якими урядам рiзних  рiвнiв передаються певнi законодавчi повноваження, якими вони можуть  користуватися або вiдмовитися вiд них. Прикладом може служити Роздiл  94А Конституцiйного Акту Канади (1867), згiдно з яким проголошується зверхнiсть провiнцiйного законодавства над федеральним  у питаннях пов’язаних iз пенсiйним забезпеченням  та привiлеями  людей похилого вiку, а також роздiл 94, в якому встановлюється,  що федеральне законодавство, яке передбачає надання всiм громадянам  однакових майнових та цивiльних прав, застосовується в провiнцiях  лише за їх згодою. Ще одним прикладом застосування концепцiї “opt  in” є роздiл 23(1)(а) Хартiї про права та свободи (Charter of Rights  and Freedoms), який стосується деяких освiтнiх прав нацiональних  меншин. Там зазначено (п.59), що згаданi права дiють у провiнцiї  Квебек лише зi згоди законодавчої асамблеї  Квебеку. Аналогiчнi  положення, що можуть бути використанi всiма  суб’єктами федерацiї,  але de-facto служать для обгрунтування асиметричних вiдносин, iснують  також в Iспанiї та Бельгiї.

У низцi федерацiй набула поширення практика укладання формальних  мiжурядових (“федеральний уряд-суб’єкт” чи “суб’єкт-суб’єкт”) угод  та домовленостей. Це питання багато обговорювалося в Канадi впродовж  останнiх кiлькох десятилiть, пiсля того, як Комiсiя Макдональда  порекомендувала включити до конституцiї положення, згiдно з яким  допускалося б конституцiйне закрiплення угод мiж федеральним i провiнцiйними  урядами. Поняття “мiжсуб’єктна угода” вперше з’явилося в конституцiї  США. В цiй країнi урядам двох або бiльше штатiв дозволено укладати  мiж собою угоди про спiльнi дiї. Угоди набувають чинностi пiсля  затвердження їх Конгресом. Мiжрегiональнi угоди використовуються  у багатьох федерацiях, як засiб для координацiї спiльних дiй за  взаємною згодою без участi i прямого втручання федерального уряду.

 

5.4. Кооперативний федералiзм i конкурентний федералiзм

 

Через взаємозалежнiсть рiзних рiвнiв державного управлiння i спричинену  нею необхiднiсть створення спецiальних мiжурядових iнституцiй та  процесiв у бiльшостi федерацiй основний наголос зроблено на “кооперативному  федералiзмi”. Проте концепцiя “конкурентного федералiзму” також  достатньо поширена. Обидвi вони мають свої переваги та недолiки. “Кооперативний федералiзм” сприяє зменшенню кiлькостi конфлiктiв  i  дає змогу координувати дiї урядiв, проте, коли вiн перетворюється  на “взаємозв’язаний федералiзм” до такої мiри, як, наприклад, у   Нiмеччинi, це може призвести до явища, що його Шарпф (Scharpf)  назвав “пасткою спiльних рiшень” i яке обмежує автономiю i свободу  дiй урядiв на обох рiвнях влади 22. Бiльше того, там, де домiнує  ”виконавчий федералiзм”, може виявитися обмеженою роль законодавчої  влади. Проте, практично в усiх федерацiях вважається неможливим  iзолювати дiяльнiсть рiзних рiвнiв державної влади в межах федерацiї  у “окремих герметично замкнутих” сферах повноважень. Таким чином,  враховуючи неможливiсть уникнути перекриття юрисдикцiй, кооперативний  федералiзм у формi мiжурядового спiвробiтництва виявляється необхiдним  в усiх федерацiях. Водночас лишається вiдкритим питання: якою мiрою  така мiжурядова кооперацiя може у разi надмiрного розвитку негативно  впливати на здатнiсть обох рiвнiв державного управлiння до автономних дiй. Прихильники “конкурентного федералiзму” обстоюють iдею, що конкуренцiя  мiж урядами рiзних рiвнiв в рамках федерацiї може бути корисною  для громадян. Наприклад, Альберт Бретон (Albert Breton) у своїй  пояснювальнiй записцi до доповiдi Комiсiї Макдональда в Канадi доводить,  що так само, як економiчна конкуренцiя приносить додатковi вигоди  у порiвняннi з моно- та олiгополiєю, так i конкуренцiя мiж урядами  рiзного рiвня  у сферi надання суспiльних послуг, ймовiрно сприятиме  пiдвищенню  якостi згаданих послуг 23. Бретон порiвнює “кооперативний  федералiзм” з таємною змовою, що вигiдна лише урядам, i служить  їхнiм, а не громадським iнтересам. Слiд, однак зазначити, що “конкурентний  федералiзм” у разi надмiрного розвитку може призвести до загострення  мiжурядових конфлiктiв i виникнення сепаратистських тенденцiй у федерацiї.

Як це завжди буває у партнерських стосунках, виявляється, що найоптимальнiшим  варiантом у вiддаленiй перспективi може бути лише поєднання духу кооперацiї з конкуренцiєю.

 

5.5. Застосування демократичного характеру федерацiй

 

Надмiрний “кооперативний федералiзм” може пiдiрвати демократичний  принцип пiдпорядкованостi урядiв своєму електоратовi. Часто критикують  i “виконавчий федералiзм” в Нiмеччинi, Австралiї та Канадi. Проте,  як було показано у попередньому параграфi, хоча й  iснують певнi  демократичнi переваги у  режиму, де уряди змушенi конкурувати один  з одним  за краще надання суспiльних послуг своїм громадянам, надмiрна  конкуренцiя може спровокувати шкiдливi сепаратистськi тенденцiї.  Зазвичай у федерацiях головною турботою влади є дотримання балансу  мiж всiма напрямами i уникнення крайнощiв. Вважається, що найкращим  варiантом є поєднання кооперацiї, яка дає змогу уникнути небезпечних  конфлiктiв у сферах взаємної залежностi, з конкурентними переговорами  мiж урядами, кожний з яких прагне через автономнi дiї обстоювати  iнтереси своїх громадян найкращим чином. За таких обставин влади  бiльшостi федерацiй прагнуть посилити пряму  вiдповiдальнiсть  представникiв урядiв  пiд час мiжурядових переговорiв  шляхом розробки процедур, процесiв та створення законодавчих комiтетiв  в рамках кожного з рiвнiв управлiння, не обмежуючи при цьому можливостей  для мiжурядового спiвробiтництва.

 

 РОЗДIЛ 6 Симетрiя та асиметрiя у федерацiях

6.1. Полiтична та конституцiйна асиметрiя

На функцiонування федерацiй можуть впливати два види асиметрiї.

Перший вид – притаманний всiм федерацiям- i може бути охарактеризований  як полiтична асиметрiя. Вона виникає внаслiдок впливу культурних,  економiчних, соцiальних та полiтичних особливостей на вiдповiднi  органи влади, авторитет та зв’язки рiзних  суб’єктiв регiонального  рiвня у вiдносинах з федеральним урядом та один з одним. Iнший вид  асиметрiї iснує лише в деяких федерацiях. Його можна назвати конституцiйною  асиметрiєю i вiн стосується обсягу i змiсту владних повноважень  закрiплених згiдно з конституцiєю за рiзними суб’єктами-складовими.  6.2. Приклади полiтичної асиметрiї   Полiтична асиметрiя помiж повноправними суб’єктами-складовими iснує  практично в усiх федерацiях. Серед основних чинникiв, що лежать  в її основi,  можна назвати рiзнi кiлькiсть населення та територiальнi  розмiри, вiдмiнностi економiчного характеру та нерiвномiрнiсть розподiлу  ресурсiв   i добробуту помiж рiзними регiональними суб’єктами. У  табл. 14 показано наскiльки вiдрiзняються за кiлькiстю населення  найбiльший i найменший з суб’єктiв у рiзних федерацiях, включених  до даного огляду. Федерацiї у таблицi поданi у порядку спадання  спiввiдношення мiж найбiльшим i найменшим суб’єктом. Дiя цього чинника  виявляється через  вiдносне домiнування найбiльших суб’єктiв у процесах,  що протiкають рамках федерацiї, особливо, коли 1-2 суб’єкти iстотно  вирiзняються з-помiж iнших, а також у вiдносно слабкому впливi малих  суб’єктiв. Обидва аспекти дiї цього чинника можуть бути джерелом  внутрiшнього невдоволення i напруження у полiтичних вiдносинах в  рамках федерацiї. Особливо серйозне джерело напруження iснує у тих  федерацiях, де один з суб’єктiв охоплює бiльш як половину населення  федерацiї. Така ситуацiя неминуче створює загрозу для стабiльностi  в країнi. Характернi приклади: Прусiя в Нiмеччинi до 30-х прокiв  ХХ столiття, Ямайка в колишнiй Вест-Iндiйськiй федерацiї 1958-1962  рр., Схiдний Пакистан в пакистанськiй федерацiї до її розпаду, та  штат Пенджаб (56% населення) у сучасному Пакистанi; Росiя у колишньому  СРСР, Чеська республiка у складi Чехословаччини до її розпаду в  1992 роцi та фламандський регiон у нинiшнiй бельгiйськiй федерацiї.  Домiнування двох штатiв чи провiнцiй ми спостерiгаємо у сучасних  Канадi (Онтарiо та Квебек взятi разом охоплюють 62% населення) та   Австралiї, де у штатах  Новий Пiвденний Уельс та Вiкторiя проживає   60% її громадян.

 

Таблиця 14. Асиметрiя за кiлькiстю населення повноправних суб’єктiв  федеративних систем  Федеральна система  Кi-ль-кi-сть су-б’є-ктiв  Кiлькiсть насе-лення, млн осiб  Найбiльший iз суб’єктiв  Насе-лення най-бiль- шого суб’єк-та, млн оЧаст-ка у зага-льнiй кiль-костi насе-ле-ння федерацiї, %  Наймен-ший з суб’єктiв  Насе-лення най-мен-шого з суб’єктiв, млн осiб  Част-ка у зага-льнiй кiль-костi насе-лення феде-рацiї, %  Спiв-вiд-ношення  мiж най-бiль-шим i най-мен-шим су-б’єк-тами,  Pmax/Pmin$Iндiя  25  846.303  Уттар Прадеш  139,112  16,4  Сiккiм  0,406  0,05  342,6$Європей-ський Союз  15  368,067  Нiмеччина  81,338  22,1  Люксем-бург  0,378  0,10  215,2$Швейцарiя  26  6,873  Цюрiх  1,179  17,2  Альпен-цель Iнер Родес  0,014  0,20  84,2$Канада   10  29,108  Онтарiо  11,004  37,8  Острiв Принца Едуарда  0,135  0,46  81,5$Сполученi штати  50  265,172  Калiфорнiя  31,589  11,9  Вайомiнг  0,480  0,18  65,8$Iспанiя  17  38,872  Андалузiя  6,941  17,9  Ла Рiойя  0,263  0,68  26,4$Нiмеччина  16  81,338  Пн. Рейн-Вестфалiя  17,759  21,8  Бремен  0,683  0,84  26,0$Австралiя   6  17,657  Новий Пiвд. Уельс  5,959  33,7  Тасманiя  0,472  2,67  12,6$Малайзiя  13  16,527  Пiрак  2,108  12,8  Перлiс  0,176  1,06  12.0$Бельгiя  3  10,022  Фламанд-ський регiон  5,769  57,6  Брюссель  0,954  9,52  6,0$Австрiя  9  7,812  Вiдень  1,533  19,6  Бюрген-ланд  0,274  3,51  5,6$Чехо-словаччина   2  15,6  Чеська республiка  10,360  66,4  Словаць-ка респуб-лiка  5,264  33,74  2,0$Пакистан (1957-58)  2  95,6  Схiдний Пакистан  51,597  54,0  Захiдний Пакистан  42,215  44,16  1,2$ Джерело: Annuaire statistique de la Suisse 1996; Statistics Canada;  Population Distribution and Population Estimates Branches, US Bureau  of Statistics; Australia Bureau of Statistics; Bayerisches Landesamt  fur Statistik und Datenverarbeitung; Statistics Finland; Statistics  Sweden та D.J. Elazar, ed., “Federal Systems of the World”, 2-nd  edition, (London, Longman, 1994) Примiтка: Данi по Чехословаччинi та Пакистану подано на момент   розпуску цих федерацiй; цифри по iншим федерацiям подано найновiшi  з тих, що вдалося знайти в лiтературних джерелах (1994-1996).

Зауваження: У Бельгiї порiвнювалися мiж собою лише три регiони;  Якщо порiвнювати кiлькiсть населення, що утворює три общини, спiввiдношення  мiж найбiльшим i найменшим суб’єктом буде набагато вищим, оскiльки  нiмецька община становить лише один вiдсоток населення Бельгiї.

На вiдмiну вiд зазначених прикладiв достатньо великих суб’єктiв  федерацiї, як випливає з табл.14, до складу  бiльшостi федерацiй  входять також i дуже дрiбнi утворення, що незважаючи на це також  є повноправними їх членами. Найбiльшi контрасти у кiлькостi населення   суб’єктiв-складових спостерiгаються в Iндiї, Європейському Союзi,  Швейцарiї та Канадi. В деяких федерацiях  прагнення до симетрiї  у розмiрах суб’єктiв-складових часом стає причиною для перегляду  кордонiв. Так, в Нiгерiї кiлькiсть суб’єктiв-складових з часом зросла  з трьох  регiонiв до 36 штатiв i 1 територiї, а в Пакистанi у 1956  роцi кiлькiсть провiнцiй зменшилася з 4-х до 2-х. Серед iнших прикладiв  федерацiй, де мав мiсце перегляд кордонiв суб’єктiв-складових, можна  назвати ФРН в першi роки її iснування та Схiдну Нiмеччину в перiод  возз’єднання. В Бельгiї процеси федералiзацiї, що протiкали в останнi  тридцять рокiв спричинили географiчний подiл країни на три регiони:  фламандський, валлiйський та брюссельський та подiл населення на  три общини: голандськомовну, франкомовну та нiмецькомовну. Останнiм  часом Пiвденна Африка запровадила в себе нову регiональну структуру  у складi дев’яти провiнцiй. Попри  всi зусилля, у всiх згаданих  випадках залишився певний рiвень полiтичної асиметрiї мiж суб’єктами-складовими  (i у бiльшостi випадкiв досить значний), який є наслiдком перегляду  конституцiї. Окрiм кiлькостi населення на формування картини полiтичної  симетрiї чи асиметрiї впливають також розмiри територiї та рiвень  доходiв на душу населення у рiзних суб’єкта-складових.

Асиметричнi вiдносини у федерацiях мають важливе полiтичне значення.  Цьому сприяють такi причини. По-перше, вони впливають на вiдносну  спроможнiсть урядiв рiзних суб’єктiв виконувати закрiпленi за ними  згiдно конституцiї законодавчi повноваження. По-друге, вони визначають  той вплив, що ним користуються рiзнi суб’єкти в тих федеральних  iнституцiях, де рiвень представництва заарних федеративних системах). Загалом, певна полiтична асиметрiя iснує в усiх федерацiях, але  якщо їй дають розвиватися понад мiру, вона перетворюється на джерело  внутрiшнього напруження та нестабiльностi. Бiльше того, полiтичну  асиметрiю часто намагаються скоригувати. Коригуючi заходи передбачають  обмеження полiтичного впливу бiльших регiональних суб’єктiв на федеральному  рiвнi шляхом запровадження другої палати у федеральному законодавчому  органi, де представництво змiщене на користь менших регiональних  утворень. Крiм того, практикують надання допомоги менш забезпеченим  суб’єктам через систему зрiвнювальних трансфертiв (Див. параграф  4.7 та табл. 12)   6.3. Приклади конституцiйної асиметрiї  Поняття конституцiйної асиметрiї стосується вiдмiнностей статусу  чи законодавчих та виконавчих повноважень, закрiплених у конституцiї  за органами влади рiзних суб’єктiв-складових. Як було показано у  Вступi та табл.2, до складу багатьох федерацiй входять суб’єкти,  зв’язки яких iз федерацiєю iстотно вiдрiзняються вiд тих, що характернi  для повноправних її учасникiв. До числа таких утворень належать  федеральнi столичнi округи, федеральнi адмiнiстративнi територiї  та периферiйнi федеральнi та асоцiйованi територiї.

У переважнiй бiльшостi федерацiй формальний розподiл законодавчих  i виконавчих повноважень, а  також фiнансових ресурсiв згiдно з  конституцiєю є симетричним по вiдношенню до всiх повноправних членiв  федерацiї (що сприяє пiдвищенню їх регiональної автономiї). Проте  у деяких випадках конституцiєю чiтко обумовлено  асиметрiю юрисдикцiї,   окремих повноправних членiв федерацiї. Причинами, що спонукають  засновникiв федерацiї пiти цим шляхом, зазвичай є iстотнi вiдмiнностi  у географiчних розмiрах, кiлькостi населення, особливостi його соцiального  та культурного складу, а також економiчна ситуацiя. Загалом, iснують три пiдходи до встановлення конституцiйної асиметрiї  при розподiлi владних повноважень в рамках федерацiї. Перший з них  передбачає надання федеральнiй владi наднормативних повноважень  (i, вiдповiдно, обмеження регiональної автономiї) у деяких суб’єктах-складових,  для здiйснення визначених владних функцiй в рамках федеративної  системи. Приклади таких конституцiйних рiшень можна побачити в Iндiї,  та недовговiчнiй федерацiї Родезiї та Ньясаленда (1953-1963).

Другий пiдхiд передбачає наднормативне розширення сфери юрисдикцiї  окремих суб’єктiв (i, вiдповiдно, розширення регiональної автономiї) . Найяскравiшим прикладом такого пiдходу є поступки, штатам, розташованим  на островi Борнео, пiсля їх приєднання у 1963 роцi до малайзiйської  федерацiї. Деякi питання, що в iнших частинах цiєї федерацiї закрiпленi  за федеральним урядом (мiсцевi закони, комунiкацiї, регулювання  вантажоперевезень та  риболовлi), у штатах Саба й Саравак передано  у виключну або спiльну компетенцiю урядiв цих штатiв. Iншi питання,   як, наприклад, iмiграцiя лишаються у компетенцiї федеральної влади,  але у разi, коли вони стосуються згаданих двох штатiв, необхiдна  згода урядiв штатiв. Аналогiчнi вiдносини встановлено мiж федеральним  урядом Iндiї та урядами штату Джамму й Кашмiр i ще кiлькох дрiбних  нових штатiв де компактно проживають окремi етнiчнi групи. У Канадi  вiд початку зберiгається певна конституцiйна асиметрiя, пов’язана  з  гарантiями письмового та усного використання французької мови  у сферi освiти, законодавчих актах та судах, та цивiльному законодавствi. Iснує й третiй конституцiйний пiдхiд, що дозволяє узаконити асиметрiю  юрисдикцiї i повноважень, що закрiпленi за урядами окремих штатiв.  Мова йде про надання згiдно з конституцiєю формально симетричних  повноважень i юрисдикцiй всiм суб’єктам-учасникам федерацiї iз застереженням,  що в окремих випадках уряди штатiв можуть за власним вибором делегувати  повноваження  федеральному урядовi у сферi, що належить до юрисдикцiї  суб’єкта-складової (“opt in”), чи навпаки, користуватися провiнцiйним  законодавством у сферi федеральної юрисдикцiї (“opt out”). Завдяки  цiй системi уряди мають змогу у разi необхiдностi делегувати один-одному повноваження, а також просуватися до повної  автономiї з рiзною швидкiстю.За такої схеми зберiгаються формально  симетричний конституцiйний розподiл повноважень мiж всiма суб’єктами-учасниками,  але обумовлюються специфiчнi засоби для закрiплення de facto асиметрiї  мiж рiзними суб’єктами у використаннi цих повноважень. В Канадi  прикладами рiшень сформульованих за такою схемою є роздiли 94 та  94А Конституцiйного Акту 1867 року та роздiл 23(1)(а) Хартiї прав  та свобод з Конституцiйного Акту 1982 року. В результатi їх дiї  Квебек, як провiнцiя в складi Канади, у порiвняннi з iншими провiнцiями  користується певним ступенем законодавчої (наприклад, має власний  Пенсiйний план) та виконавчої асиметрiї (наприклад, стягує власний  прибутковий податок). У той же час Мiчiганська (1987) та Шарлоттаунська  (1992) угоди, в яких мiстяться пропозицiї стосовно радикального  перегляду конституцiї Канади i, зокрема, закрiплення та поглиблення  асиметрiї у стосунках з Квебеком, так i залишилися не ратифiкованими.  Iспанський пiдхiд до вирiшення питань за даною схемою передбачає  урахування вiдмiнностей у прагненнi населення рiзних провiнцiй до  автономiї шляхом надання кожнiй автономнiй общинi її власного iндивiдуального  статусу автономiї, який визначається конкретним комплексом угод  та компромiсiв укладених мiж Мадридом та вiдповiдним провiнцiйним  урядом. Згаданi угоди укладаються в рамках системи, що передбачає  набагато менший рiвень асиметрiї, нiж це має мiсце на практицi. Серед прикладiв федерацiй, що характеризуються певним рiвнем конституцiйної  асиметрiї у застосуваннi повноважень,  ми ще не назвали Європейський  Союз, Росiю та Бельгiю. У Європейському Союзi процес вступу кожного  з нових членiв супроводжується тривалими переговорами, тому часто  для членiв цього утворення роблять певнi винятки та поступки. Бiльше  того, з метою досягнення загальної згоди на ратифiкацiю Маастрiхтських  угод у Європейському Союзi визнано необхiдним i припустимим наявнiсть  певної асиметрiї щодо мiри застосування цих угод. Це особливо яскраво  видно на прикладах Британiї та Данiї. Можливо, найбiльш комплексним  iз сучасних прикладiв конституцiйної асиметрiї в рамках федеративної  системи є рiзноманiтнiсть повноважень, закрiплених за 89 суб’єктами-складовими  Росiйської Федерацiї. Серед них -республiки, областi, округи тощо.  Рiвень повноважень цих утворень  може коригуватися в процесi переговорiв  з федеральним урядом. Незважаючи на формально симетричну конституцiйну  систему, чимало суб’єктiв РФ уклали з центральним урядом двостороннi  угоди, якi закрiплюють асиметричний характер вiдносин. В бельгiйськiй  федерацiї асиметрiя спостерiгається не лише при порiвняннi юрисдикцiї  трьох територiальних утворень – регiонiв, з трьома не-територiальними  - общинами, а й у характерi зв’язкiв мiж Регiональними радами та Радами общин. Важливим чинником, що впливає на спроможнiсть суб’єктiв-складових  федерацiї користуватися автономiєю i здiйснювати свої повноваження,  є конституцiйний розподiл фiнансових ресурсiв. Як наголошується  майже в кожнiй роботi з фiскального федералiзму, там, де вiд початку  iснує симетрiя у конституцiйному розподiлi фiнансових ресурсiв в  рамках федерацiї, часто спостерiгаються рiзкi вiдмiнностi у розподiлi  добробуту та фiскальних можливостей мiж рiзними суб’єктами-складовими.  Вiдповiдно, у багатьох федерацiях влада намагається скомпенсувати  шкiдливий вплив таких диспаритетiв на єднiсть країни i змiцнити  зв’язки в рамках федерацiї шляхом застосування формальних схем перерозподiлу  та зрiвнювання ресурсiв, що перебувають у розпорядженнi суб’єктiв-складових  (Див. п. 4.7). Таким чином для зрiвнювання фiскальних можливостей  суб’єктiв -складових застосовуються асиметричнi перерозподiльчi трансферти. Iнодi пiд час розгляду пропозицiй щодо конституцiйної асиметрiї,  зокрема в Канадi, виникає  питання чи не повинно пiдвищення автономiї  та розширення юрисдикцiї деяких суб’єктiв-складових впливати на  рiвень представництва цих суб’єктiв у федеральних iнституцiях. Або, наприклад, чи не  слiд обмежити представникам порiвняно бiльш автономних  суб’єктiв право голосу пiд час голосування у  федеральних органах  питань, що у згаданих суб’єктах не належать до федеральної юрисдикцiї.  Слiд зауважити, що в самiй цiй  iдеї компенсацiї додаткової автономiї   є рацiональне зерно, i подiбне питання нещодавно широко обговорювалося  в Канадi стосовно до надання провiнцiї Квебек, iстотно асиметричних  законодавчих повноважень. Такi ж питання виникали й у Великобританiї  у процесi обговорення бiльш автономного статусу Шотландiї. Проте,  спроби запровадження системи, коли кабiнет уряду, вiдповiдальний  перед законодавчим органом, має орiєнтуватися на рiзний кворум залежно  вiд характеру обговорюваних питань можуть зiткнутися з серйозними  труднощами. Принаймнi досi в жоднiй з федерацiй обмежень на представництво  у федеральних органах  та право представникiв окремих штатiв чи  провiнцiй брати участь  у голосуваннi з окремих питань не запроваджували. Очевидно, що запровадження конституцiйної асиметрiї серед регiональних  суб’єктiв ускладнює функцiонування федерацiї. Проте, у деяких федерацiях  не було знайдено iншого способу узгодити мiж собою рiзнi прагнення  до регiональної автономiї, анiж запровадити певну асиметрiю у схему  конституцiйного розподiлу владних повноважень. Найвiдомiшими прикладами  таких федерацiй є Малайзiя, Канада, Iндiя та Бельгiя. В деяких iнших  випадках асиметрiя вважається корисною як тимчасовий засiб об’єднання  регiонiв, що перебувають на рiзних стадiях полiтичного розвитку.  Прикладами такого застосування асиметричних вiдносин є Iспанiя  у своєму ставленнi до рiзних Автономних общин, а також концепцiя  Європи з “мiнливою геометрiєю”, рiзнi складовi якої iнтегруються  в єдиний механiзм з “рiзною швидкiстю”. В деяких випадках прагнення  суб’єктiв-складових до асиметричних вiдносин викликає протидiю з  боку прихильникiв симетрiї, як наприклад у Канадi та Iспанiї. Цей  факт є свiдченням того, що iснують певнi межi припустимостi асиметрiї  при перевищеннi яких вона починає бути дисфункцiональною. Хай там  як, але у багатьох федерацiях визнання конституцiйної асиметрiї  забезпечує ефективний шлях до примирення основних вiдмiнностей мiж  суб’єктами складовими.